国家税务总局


国家税务总局关于规范税务行政裁量权工作的指导意见

国税发[2012]65号


各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局：
　　为规范税收执法行为，切实保障纳税人合法权益，加快推进税务机关依法行政，构建和谐税收征纳关系，根据《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）和有关规定，结合税收工作实际，提出如下指导意见：
　　一、充分认识规范税务行政裁量权的必要性
　　行政裁量权是行政机关依法行使行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付等职权时，根据法律、法规和规章的规定，依据立法目的和公平合理的原则，自主作出决定和选择行为方式、种类和幅度的权力。行政裁量权是现代行政权的重要组成部分，也是现代行政的必然要求。它的存在既是社会关系的复杂性所决定，又是法律规范的局限性所决定；既是提高行政效率的需要，也是实现个案公平的需要。但行政裁量权又是一把双刃剑，容易被行政机关滥用，侵害公民、法人和其他组织的合法权益。因此，赋予行政机关行政裁量权的同时，必须对其进行规范和控制。
　　税收执法的许多方面和环节涉及到行政裁量权，规范税务行政裁量权具有十分重要的现实意义。
　　（一）规范税务行政裁量权是服务科学发展、共建和谐税收的必然选择。服务科学发展、共建和谐税收要求税务机关始终坚持依法行政，使税法得到普遍遵从。提高税法遵从度，既要靠纳税人增强依法诚信纳税意识，自觉履行纳税义务，也要靠税务机关坚持依法行政，带动和引导纳税人自觉遵从税法。提高税法遵从度是税务机关和纳税人共同的责任和义务，税务机关尤其要带头遵从税法。规范税务行政裁量权，限制和规范税收执法权，有利于切实提高税务机关依法行政的质量和水平，有效促进税务机关带头遵从税法，并充分带动纳税人自觉遵从税法，不断实现税收征纳关系的和谐。
　　（二）规范税务行政裁量权是推进依法行政、保障纳税人合法权益的现实要求。推进依法行政有利于促进各级税务机关依法履行职责，规范和约束行政权力，保障纳税人依法享有的各项权利和自由。规范税务行政裁量权，防止和减少税务机关随意执法、选择性执法和机械性执法等问题，有利于进一步推进依法行政，真正做到严格执法、规范执法、公正执法、文明执法，切实保障纳税人的合法权益。
　　（三）规范税务行政裁量权是加强税务机关自身建设、防范税收执法风险的有效途径。规范执法行为、提高执法质量是税务机关加强自身建设、防范执法风险的重要目标。规范税务行政裁量权，合理调整执法权行使的弹性空间，有利于促进税务行政裁量定位更准确，操作更规范，有效降低税务机关和税务人员的执法风险，全面提升税务机关的执法形象。
　　（四）规范税务行政裁量权是促进税务机关廉政建设、遏制腐败的重要举措。深入推进税务系统反腐倡廉建设必须强化对税收执法权和行政管理权的监督，规范“两权”运行。作为税收执法权的重要组成部分，税务行政裁量权的规范行使是遏制腐败的重要保证。规范税务行政裁量权，从机制上加强对税收执法权运行的监控，有利于实现制度防腐和源头防腐，有效遏制税收执法领域职务腐败的发生。
　　二、规范税务行政裁量权的基本要求
　　（一）合法裁量。税务机关行使行政裁量权应当依照法律法规进行。税务机关行使行政裁量权应当依照法定权力、条件、范围、幅度和程序进行。
　　（二）合理裁量。税务机关行使行政裁量权应当符合立法目的和法律原则。要全面考虑相关事实因素和法律因素，排除不相关因素的干扰，维护纳税人合法权益，努力实现法律效果与社会效果的统一。可以采取多种方式实现行政目的的，应当选择对纳税人权益损害最小的方式，对纳税人造成的损害不得与所保护的法定利益显失均衡。
　　（三）公正裁量。税务机关行使行政裁量权应当平等对待纳税人，同样情形同等处理。对事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相同的税务事项，应当给予基本相同的处理。同一地区国、地税机关对相同税务管理事项的处理应当一致。非因法定事由并经法定程序，不得撤销、变更已经生效的税务决定。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤销或者变更税务决定的，应当依照法定权限和程序进行，对纳税人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
　　（四）程序正当。税务机关行使行政裁量权应当严格遵循法定程序，注意听取纳税人的意见，依法保障纳税人的知情权、参与权和救济权。税务人员与纳税人存在利害关系时，应当依法回避。税务机关行使行政裁量权作出税务决定时，应当说明理由。
　　（五）公开透明。税务机关行使行政裁量权，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当依法公开执法依据、执法过程、处理结果等。
　　三、建立税务裁量基准制度
　　裁量基准是指行政机关根据执法实际为规范行政裁量权行使而制定的具体标准，是对行政裁量权按照一定标准进行细化、量化和具体化的重要参考指标。
　　（一）裁量基准是对以往执法经验的归纳、总结和提炼。制定裁量基准包括解释法律规范中的不确定法律概念、列举考量因素以及分档、细化量罚幅度等。
　　（二）各省（自治区、直辖市）国、地税机关原则上应当根据本地区税收执法实际，联合制定本地区统一适用的规范各项税务行政裁量权的裁量基准。条件不具备的地方，也可以通过沟通协商制定相对统一的裁量基准。各省（自治区、直辖市）税务机关制定的裁量基准应当报国家税务总局备案。
　　（三）税务机关执法应当遵循裁量基准。案件情况特殊，不宜适用裁量基准的，应当在法律文书中说明理由。
　　（四）税务机关适用裁量基准，应当注意听取执法人员、纳税人及专家的意见，及时评估，并根据评估结果对裁量基准进行修改与完善。
　　四、健全税务行政裁量权行使程序制度
　　（一）完善告知制度。税务机关行使行政裁量权应当严格履行法定的告知义务，将作出裁量决定的事实、理由、依据告知纳税人。各级税务机关要进一步明确告知的内容、程序及救济措施。
　　（二）完善回避制度。税务机关行使行政裁量权涉及法定回避事项的，应当依法告知纳税人享有申请回避的权利。税务人员存在法定回避情形的，应当回避。各级税务机关要进一步明确回避的适用范围、救济措施及法律责任，完善回避的申请、受理、审查、决定等程序制度。
　　（三）完善陈述申辩和听证制度。税务机关行使行政裁量权应当充分听取纳税人的意见。纳税人提出的事实、证据和理由成立的，税务机关应当予以采纳。各级税务机关要进一步完善陈述申辩的告知、审查、采纳等程序性规定，明确适用听证事项，规范听证程序。
　　（四）完善说明理由制度。税务机关行使行政裁量权应当在行政决定中对事实认定、法律适用和裁量基准的引用等说明理由。各级税务机关要逐步推行使用说理式执法文书。
　　（五）完善重大执法事项合议制度。税务机关行使行政裁量权涉及重大或者复杂裁量事项的，应当进行合议，共同研究决定。各级税务机关要进一步完善合议程序，明确工作职责、决策方式等内容。
　　（六）完善重大执法事项备案制度。税务机关行使行政裁量权涉及重大或者复杂裁量事项的，应当将该事项的处理结果报上一级税务机关审查备案。各级税务机关要进一步明确审查备案的内容、方式及程序。
　　五、加强领导、狠抓落实，为做好规范税务行政裁量权工作提供有力保障
　　（一）加强领导、精心组织。规范税务行政裁量权工作是税务机关推进依法行政的一项重要内容，各级税务机关应当高度重视，把这项工作摆在突出位置，作为全局性的重点工作抓紧抓好。规范税务行政裁量权工作应当由各级税务机关依法行政领导小组统筹部署，主要领导亲自负责。领导小组应当研究制定工作方案，定期听取工作汇报，及时解决工作中的重点、难点问题。
　　（二）明确职责、密切配合。规范税务行政裁量权工作涉及面广、专业性强、工作环节多，税务机关上下级之间、内部各相关业务部门之间应当密切配合，加强协调，齐抓共管，共同推动规范税务行政裁量权工作的顺利开展。国家税务总局政策法规司负责综合协调工作；其他业务司局负责对其职责范围内的各项税务行政裁量权进行梳理，提出制定各项税务行政裁量权裁量基准的注意事项。
　　（三）整体设计、重点推进。税务行政裁量权涉及税收执法的方方面面，包括税款征收、行政处罚、行政许可、行政强制等。为保证规范税务行政裁量权工作有效、有序地开展，各级税务机关应当本着整体设计、重点推进的原则，逐步、逐项地规范各项税务行政裁量权。当前，税务行政处罚裁量权存在问题较多，引发争议较大，社会关注度也较高，各级税务机关应当将规范税务行政处罚裁量权作为规范税务行政裁量权工作的突破口，于2012年底前完成税务行政处罚裁量基准的制定工作。同时要逐步加强对税款征收、行政许可、行政强制等其他重要税务行政裁量权的规范。
　　（四）注重指导、强化监督。各级税务机关应当加强对该项工作的业务指导，对工作中遇到的困难和问题，及时研究解决；对工作中好的经验和做法，及时总结推广。地方各级税务机关也应当积极主动与上级税务机关沟通联系，及时报告、反馈工作情况及工作中存在的主要问题。地市以上税务机关每年应当选择典型案例向社会公开发布，为指导下级税务机关规范行使行政裁量权提供参照。各级税务机关应当加强对规范税务行政裁量权工作的监督检查，对工作突出的单位，予以表彰。
　　（五）提升能力、确保实效。执法人员依法行政的能力和水平是保障行政裁量权规范行使的关键，各级税务机关应当把加强执法人员能力建设作为规范税务行政裁量权工作的重要内容。加强对税务执法人员规范行政裁量权相关法律知识和制度的培训，增强执法人员的大局意识、责任意识和服务意识，提高执法人员的业务素质和执法水平。


　　国家税务总局
　　二○一二年七月三日


国家工商局


国家工商行政管理局关于印发《关于加快培育、发展农副产品批发市场、工业品专业市场和生产资料市场的意见》的通知
国家工商局



各省、自治区、直辖市及计划单列市工商行政管理局：
现将《关于加快培育、发展农副产品批发市场、工业品专业市场和生产资料市场的意见》印发给你们，请结合当地实际予以研究和贯彻。一九九二年四月九日

关于加快培育、发展农副产品批发市场、工业品专业市场和生产资料市场的意见
培育和建立社会主义市场体系，是发展社会主义有计划商品经济的客观需要。党的十一届三中全会以来，我们在发展市场方面做了大量工作。经过多年努力，城乡集贸市场网络已在全国范围内大体形成，为满足广大城乡居民对农副产品和日用小商品的需求起了巨大作用。但当前我国各
类市场的发育状况还不能很好适应商品经济进一步发展的要求。消费品市场绝大多数还属于低级形式，生产资料市场的发展仅仅是初步的，生产要素市场的发育则基本处于试点和起步阶段。因此，我们要抓住当前深化改革、扩大开放的大好时机，把工作重点逐步向农副产品批发市场、工业
品专业市场和生产资料市场的培育和建设上转移。这里所说的工业品专业市场，是指近年来已在一些地区出现的在工商行政管理机关的组织和推动下，以公有制经济为依托，面向广大中小企业、乡镇企业及其他经济成份，以中下游工业产品及一般生产原辅材料为主要交易对象的场所。它有
别于集贸市场网络中已有的各种小商品市场和日用工业品市场。
各地应在当地人民政府领导下，因势利导，积极开拓，为建立和完善社会主义市场体系，促进社会主义有计划商品经济的进一步发展作出应有的贡献。为此，提出如下意见：
一、进一步提高认识，增强培育建设市场的责任感和使命感
市场是商品经济赖以运行的场所和舞台，商品生产以市场的存在为前提条件。从农业方面来说，农村种植业、养殖业及多种经营的发展需要有市场。从工业方面来说，近年来，产业结构、产品结构不合理，产成品积压，“三角债”增多，企业缺乏活力，经济效益下降等问题严重困扰着
我国广大工业企业，成为我国国民经济健康发展的障碍，这都与市场发育差有着密切关系。从根本上解决这些问题，需要企业尽快转换经营机制，同时也需要相应建立健全社会主义市场体系。因此努力加快市场建设步伐，为企业创造必要的外部环境，是积极支持搞好企业特别是国营大中型
企业的客观要求，是努力发展社会主义商品经济的现实需要。
改革开放以来，各级工商行政管理机关遵循有计划的商品经济和我国社会主义市场发展的客观规律，成功地培育和建设了遍布我国城乡的集贸市场网络，使其成为我国社会主义统一市场中不可分割的组成部分。实践证明，工商行政管理机关通过培育和建设市场，对推动当地经济发展起
了重大作用。农副产品集贸市场和生产资料市场，虽然属于不同的市场类型，但是，作为商品交换的场所，市场机制必然发挥作用的性质却是一致的。因此，各级工商行政管理机关应进一步增强责任感和使命感，积极运用在发展城乡集贸市场过程中积累起来的宝贵经验，去努力培育建设工
业品专业市场和生产资料市场。
二、培育、发展农副产品批发市场、工业品专业市场和生产资料市场的目标和原则
作为我国社会主义统一市场的组成部分，无论是农副产品批发市场、工业品专业市场还是生产资料市场，都必须遵循商品经济和市场发展的一般规则，充分发挥价值规律的作用。同时又需接受国家法律法规和计划的指导，沿着社会主义商品经济的轨道健康发展。具体地讲，我国的农副
产品批发市场、工业品专业市场和生产资料市场，应该是在政府领导下，以公有制经济为主体，多种经济成份并存，高效畅通，公开交易，平等竞争，全方位开放的商品交易场所。我们的目标，是力争在八五期间，通过各级工商行政管理机关的积极参与和推动，在全国范围内普遍建立一大
批远辐射、多功能的农副产品批发市场、工业品专业市场，并初步形成各类生产资料市场的网络。
为了实现这一目标，各级工商行政管理机关必须以党的十一届三中全会以来的路线、方针、政策为指针，全面推动农副产品批发市场、工业品专业市场的发展，主动参与生产资料市场的建设。在乡镇企业和地方商品经济发达和比较发达的县、市，依托当地经济优势，从当地工农业生产
结构的实际出发，建立起具有一定规模的农副产品批发市场、工业品专业市场。在地、市一级力争建设一至二个工商行政管理机关自行组织开办的生产资料市场。为使市场建设工作顺利进行，各地应注意把握以下一些原则：
1、实事求是，一切从实际出发。加快培育和发展工业品专业市场和生产资料市场是一项开拓性的工作，必然会遇到一系列新情况、新问题，必然会遇到需要突破现有的某些具体政策法规界限的情况。这就需要我们按照改革的精神，在中央的总方针、总政策的指引下，充分发挥自身的
主观能动性，实事求是地研究问题、解决问题。只要有利于发展社会主义社会的生产力，有利于增强我国的综合国力，有利于提高人民的生活水平，符合经济体制改革的发展方向，我们都应该旗帜鲜明地予以支持，都应该允许进行探索和试点。
2、反对部门垄断，充分发挥各个方面的积极性。培育和发展我国的社会主义市场体系是一项宏大的系统工程，需要投入全社会的力量，发挥各个地区、各个部门和国营大中型企业的积极作用，绝非哪个部门能够独家包办代替。对商业部门、物资部门主办的农副产品批发市场、生产资
料市场，我们应大力予以支持和协助；对其他工业主管部门和国营大中型企业开办的市场，也应积极扶持和鼓励。在具备条件的地方，工商行政管理机关不仅应全面加快农副产品批发市场、工业品专业市场的建设，也应该积极主动试办各种类型的生产资料市场。
3、坚持四个统一，保证市场建设的健康发展。长期以来。我们在城乡农副产品集贸市场的建设工作中始终坚持了国家统一政策、政府统一领导、城建部门会同有关部门统一规划和工商行政管理机关统一管理的原则，实践证明是行之有效的。在工业品专业市场建设工作中，应该贯彻执
行。同时，为推动生产资料市场建设工作的进行，按照深化改革的思路，也需要我们在坚持多渠道建设市场的前提下，逐步推行这一原则。我们应充分依靠各级党委和政府，积极主动加强同各有关部门的配合和协作，严格按照国家赋予的职责，强化对各类市场的有效监督管理，逐步探索和
建立对各类市场的开业审批制度，以保证市场的健康发育。
三、积极探索建设市场的具体方法和途径
在培育发展市场的过程中，各级工商行政管理机关应进一步解放思想，大胆尝试，积极探索各种适合本地实际的建设农副产品批发市场、工业品专业市场和生产资料市场的具体方法和途径。建设农副产品批发市场，应在现已形成批量交易的集贸市场的基础上积极推进。各级工商行政管
理机关应从调查研究入手，对当地农村种植业、养殖业的优势进行分析研究，对商品量大的农副产品要积极组织批发市场，发展贩运队伍。山东寿光的蔬菜批发市场，一些地方的水产、水果批发市场、中药材批发市场培育发展的经验可资借鉴。
建设工业品专业市场，应在当地政府组织下，统一规划，分头去建，由工商行政管理机关依法进场管理。目前，各地已经出现并正在陆续出现一批工业品专业市场建设和发展比较快的先进典型。浙江省各级工商行政管理机关，在当地政府领导下，充分发挥本地乡镇企业发达的优势，陆
续兴建起绍兴柯桥化纤布市场等一大批工业品专业市场，有力地促进了当地商品经济的发展。山东省淄博市通过政府决策，工商机关牵头、社会共建、统一管理的方法，充分调动了各方建设市场的积极性，在很短的时间内兴建了机电泵类市场、建材陶瓷市场等十大专业市场，大大强化了该
市作为商品集散中心的地位和作用。此外，江苏等省市也在这方面积累了不少成功的经验。
对生产资料市场应贯彻多渠道建设的原则，采取“统一规划、因地制宜、分散建设、集中领导”的方针。对各地已有的与物资部门共同开办的各类生产资料市场，工商行政管理机关应继续予以大力支持，并在强化监督管理的过程中，认真总结经验，逐步推动市场机制和市场功能的完善
。其次应大力支持、鼓励、配合其他工业主管部门和有条件的国营大中型企业开办市场、建设市场。在有条件的地方，工商行政管理机关也可以在当地政府统一领导下，自行组织开办一批生产资料的集中交易场所。广东省佛山市石湾区工商行政管理局依托当地一家供销公司组织开办了钢材
市场，通过联营代销、引厂入场等多种方式，吸引了国内多家大型钢铁企业进场经营。市场成立第一年成交额便达1．5亿元，取得了良好的社会效益和经济效益。此外，一些省市还积极会同有关部门开办了机动车交易市场、纱布市场、橡胶市场、煤炭市场、闲置设备市场等一大批生产资
料市场。这些好的典型和做法，都需要及时进行总结，认真推广。
四、在建设市场的过程中进一步加强市场监督管理工作
市场体系的形成和完善过程同时也就是市场监督管理机制的形成和完善过程。逐步强化对农副产品批发市场、工业品专业市场和生产资料市场的监督管理，是国家赋予工商行政管理机关的职责。努力促使市场监督管理机制与市场发育进程同步配套，保证市场的健康发育，是深化改革的
要求，是发展社会主义商品经济的需要。
在市场监督管理工作中，对一些国家尚没有明确规定的新问题，应分清情况区别对待。凡符合深化改革的要求，同中央当前的方针政策相一致的，应支持和允许进行探索和试点。对一些已经不适应当前形势发展需要的原有规定和办法，应积极向当地政府和上级机关反映和汇报，以求问
题得到及时解决。国家工商行政管理局将与中央有关部委采取成熟一个，下发一个的原则，积极制订一些新的具体管理办法。
工业品专业市场和生产资料市场的监督管理是一项开拓性的工作，政策性强，涉及面广，工作量大，应本着依据国家机构编制委员会审议同意的《物资部门、工商行政管理部门对钢材市场管理和监督的职责分工意见》中工商行政管理机关的四项职责范围去实行。为使工作顺利开展，必
须具备相应的组织机构和人员。各地应结合本地实际情况，认真抓好工业品专业市场特别是生产资料市场监督管理工作的组织落实。近年来一些地方在生产资料市场监督管理中已经陆续建立起专门的机构，为保证监督管理职能的实现奠定了基础。对此应予充分肯定并需在工作中进一步充实
和完善。目前尚没有建立起专门的监督管理机构的地方，也必须尽快予以统筹考虑、妥善解决，以适应形势发展的需要。
加强农副产品批发市场、工业品专业市场和生产资料市场监督管理工作的重要环节是大力加强法制建设。从目前情况看，法制建设工作尚不能适应需要。为了尽快改变这种状况，我们应在进一步加强同有关部门的配合和协调的同时，充分发挥工商行政管理系统自身在法制建设中的主观
能动性。根据去年国家工商行政管理局召开的法制工作会议精神，为了逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级调控，各省、自治区、直辖市工商行政管理局可以不失时机地制定出一系列切合当地实际的规定和办法，报省政府和省人大批准，发布地方性法规，以进一步提高市场管理工作的
规范化、法制化水平。
各地在工作中要进一步树立整体意识、理顺内部关系，以充分发挥工商行政管理机关在市场监督管理工作中的整体功能。农副产品批发市场、工业品专业市场特别是生产资料市场的监督管理，涉及到企业登记、经济合同管理、经济检查等工商行政管理机关内部各有关职能机构的管理职
责。各级工商行政管理机关必须随时注意加强内部协调，相互理解，相互支持，相互配合，共同努力做好工作。
加快培育发展农副产品批发市场、工业品专业市场和生产资料市场，是新形势下摆在我们面前的一项光荣而又艰巨的任务。各级工商行政管理机关应积极探索，努力开拓，为社会主义市场体系的建立和社会主义商品经济的健康发展作出自己应有的贡献。



1992年4月9日