陪审制度纵横论

何家弘*

陪审制度是我国法学界研究较少的问题之一。然而，陪审制度在司法系统中的运转机制和存在价值以及我国陪审制度的改革思路，都是很值得人们思考和探讨的问题。
一、西方陪审制度的沿革
（一）古希腊和古罗马：西方陪审制度的芽床

古希腊和古罗马被认为是西方文化的主要发源地。就司法制度而言，古希腊和古罗马都曾采用过奴隶主或自由民集体裁决的模式。例如，在古希腊的众多城邦国家中，斯巴达和雅典是最有代表性的两个。其中，前者采用贵族政体，后者采用民主政体，但是二者在司法活动中都适用“集体负责制”。

斯巴达当时的司法审判权属于长老会议即贵族代表会议。长老会议由28人组成。成员从年满60岁的贵族中选举产生。当城邦中发生重大案件的时候，长老会议就要进行“审判”，听取当事人和有关证人的陈述，并做出裁决。由此可见，那些贵族代表实际上都是共同裁决诉讼的法官。

雅典当时的司法审判权属于由全体自由民组成的民众大会。当地居民发生诉讼纠纷的时候就要召开民众大会来进行裁决。这等于说全体自由民都是法官。公元前6世纪，雅典时期著名政治家梭伦领导了一系列改革，其措施之一是设立了陪审法院。①陪审法官从年满30岁的雅典公民中选举产生，然后按照一定顺序轮流参加案件的审判。每次参加审判的陪审法官人数大概是法院陪审法官总数的十分之一。审判结果由陪审法官投票表决。投票方法是往票箱内投放石子。这大概是西方国家最早出现的陪审制度。

古罗马的司法审判权最初也属于民众大会。虽然那些暴动、叛乱和杀害奴隶主等重大刑事案件由临时设立的专门机构（类似于后来英美法系国家中的大陪审团）负责调查案情，但是最终的裁判权仍然归民众大会。公元2世纪，罗马共和国设立刑事法院，司法职能与行政职能分离。不过，这种刑事法院仍具有民众集体负责的性质，因为法官都从公民中选举产生（一般为贵族或富人），每年改选一次，而且每个案件都要由30至40名法官共同审理。这种集体裁决模式在一定程度上反映了古代西方国家奴隶主民主制度的特点，而且其中蕴含了陪审制度的思想文化渊源。从某种意义上讲，古希腊和古罗马是西方陪审制度的“芽床”。不过，罗马帝国的消亡使得古希腊和古罗马的陪审制度“嫩芽”没能生长起来。后来，西方陪审制度的发展中心也就从欧洲大陆转移到了不列颠群岛。
（二）英国：西方陪审制度的苗圃

英国是普通法的故乡，而普通法系国家又被视为现代陪审制度的主要领地。但是陪审制度并非在英国土生土长，而是由“征服者威廉”从欧洲大陆带到不列颠群岛的。

1066年，诺曼底公爵威廉率领5000名骑兵渡过英吉利海峡并很快就征服了英格兰，建立了统一的英吉利王国。“征服者威廉”在决定用英国的法律统治英国人的同时，也把诺曼人在审判中设立陪审团的古老习惯带到了英格兰。开始时，陪审团仅用于涉及王室权利的诉讼之中，而且陪审团仅具有证人的功能。后来，陪审团也用于对个人纠纷的审判，而且其职能也不断扩展和变化。

1164年，亨利二世在其领导的司法改革中颁布了具有重要历史意义的《克拉灵顿诏令》。按照该法令的规定，巡回法官在审理土地纠纷案件和重大刑事案件的时候应该找12名了解案情的当地居民担任陪审员。陪审员有义务就案情及被告人是否有罪宣誓作证。1166年，亨利二世再次颁布《克拉灵顿诏令》，规定在凶杀、抢劫、伪造货币、窝藏罪犯、纵火等刑事案件的审判中，对被告人的指控必须由陪审团提出。10年之后的《北汉普顿诏令》又增加了一些必须由陪审团提出指控的罪名。这些法令明确规定陪审团的职能包括提出指控和参与审判，因此当时的陪审团具有双重身份，既是起诉陪审团又是审判陪审团。

1275年，爱德华一世颁布《韦斯特明斯特诏令》，规定所有刑事案件都应该通过陪审团提出起诉。1352年，爱德华三世又颁布诏令设立另一种陪审团。它由12名当地居民组成，其职能是参加审判，协助法官认定案情和做出裁决。与此同时，法令还规定原来设立的那种陪审团不能再参与审判，只负责案件的调查起诉。这个法令就确立了起诉陪审团和审判陪审团相分离的制度。由于起诉陪审团的人数可以是12人至23人，而审判陪审团人数固定为12人，所以前者又称为大陪审团，后者又称为小陪审团。在刑事诉讼过程中，二者的职能有明确的划分。大陪审团的职责是决定应否起诉，小陪审团的职责是在审判过程中协助法官认定案件事实并在此基础上做出被告人是否有罪的判决。②

大陪审团在英国历史上曾经发挥了非常重要的作用，其职能包括犯罪侦查、预审和起诉。但是进入19世纪以后，由于专门负责犯罪侦查和起诉的机构相继出现，所以大陪审团只剩下预审职能。20世纪初，治安法官又逐渐接过了大陪审团的预审职能，所以审判前设立大陪审团的情况在英国日益减少。1948年，大陪审团彻底退出了英国司法制度的历史舞台。

小陪审团的命运比大陪审团略好。它没有被抛进历史的垃圾堆，但是它在审判中的作用也日益萎缩。目前英国的司法实践中有小陪审团参与审判的案件越来越少。不过英国犹如西方陪审制度的“苗圃”，不断输出“树苗”。17世纪以来，英帝国在向外扩张的同时把陪审制度带到了美洲、亚洲、澳州和非洲的许多国家，包括我国的香港地区。但是在多数“输入国”内，陪审制度仅用于少数严重刑事案件。19世纪中叶以后，一些“输入国”又都相继放弃陪审制度，唯有美国仍然对陪审制度情有独钟。
（三）美国：西方陪审制度的沃土

17世纪初期，在北美定居的英国移民把陪审制度也带到了殖民地的司法体系中，而且与英国的发展顺序一样，首先出现的是大陪审团。1635年，马萨诸塞殖民地建立了北美第一个大陪审团。1641年，弗吉尼亚殖民地也建立了大陪审团。然后，其他殖民地也都相继确立了大陪审团制度。

大陪审团的职责是对犯罪指控进行调查并决定是否将案件提交法院审判。大陪审团由当地居民的代表组成。各殖民地对大陪审团的组成人数规定不一，最少的5人，最多的23人。18世纪，北美殖民地与英国王室之间的利益冲突不断激化。大陪审团做为当地居民的代表，自然在审判中竭力与王室代表抗争，维护殖民地的利益。特别是在美国独立战争之前，大陪审团经常被殖民地人民用做对抗英国统治的工具。例如，在1765年的“印花税法暴乱案”中，波士顿的大陪审团就拒绝起诉地方的民众领袖。相反，那些亲英派人士被大陪审团以“叛国罪”起诉的情况则屡见不鲜。

正是由于大陪审团在反对英国王室的斗争中发挥了如此积极的作用，所以美国在1776年独立之后，人民对大陪审团制度表现出极大的尊重，并将它写入在1791年成为美国宪法组成部分的共包括10条修正案的“权利法案”。其中的第五修正案明确规定了对严重刑事案件的审判必须以大陪审团的调查和起诉为前提条件一一“任何人都不应因可能会被判处死刑之罪或其他重罪而接受审判，除非有大陪审团的调查报告或起诉书为据。”③

然而，自19世纪中期开始，美国各地掀起了一场要求废除大陪审团制度的运动。反对者认为大陪审团制度是一种“旧习俗”，不符合“进步时代”的要求；而且大陪审团调查案件既浪费金钱又浪费时间。于是，美国的一些州开始不再使用大陪审团制度。这些州主要集中在美国的西南部。尽管这些州大多在法律上仍然保留了有关大陪审团的规定，但是大陪审团在实践中已然名存实亡了。美国东部和北部各州以及联邦司法系统则仍然在重要案件的调查起诉中使用大陪审团。例如，从1929年芝加哥的“情人节惨案”到1969年芝加哥的“黑豹党冤案”，从l972年导致尼克松总统下台的“水门事件”到1998年令克林顿总统难堪的“绯闻事件”，大陪审团在案件调查中所发挥的作用都给公众留下了非常深刻的印象。

在美国，小陪审团的发展历程并不像大陪审团那样引人注目，也没有明显的大起大伏。在北美殖民地时期，各地的法院在审理刑事和民事案件的时候就广泛采用了陪审制度。美国独立之后，立法机关也把小陪审团写进了于1791年生效的“权利法案”。其中的第六修正案明确规定刑事案件的被告人享有获得公正的陪审团审判的权利，第七修正案则规定在诉讼标的超过20美元的民事案件中，当事人有要求获得陪审团审判的权利。当时，20美元是一个较大的数额。在那以后，由12名陪审员参与审判的作法一直是美国各地法院采用的主要审判方式。即使在其他国家纷纷放弃陪审制度的时候，美国人仍然对陪审制度情有独钟。这大概因为美国的社会环境和文化传统造就了一片特别适合陪审制度生长的“沃土”。
（四）法国：西方陪审制度的试验田

法国是大陆法系国家的代表。其陪审制度的发展变化也与英国和美国有很大差异。公元5世纪末，灭亡西罗马帝国的日耳曼人的一支——法兰克人建立了当时日耳曼诸王国中最为强大的法兰克王国。由于其社会制度是正在瓦解过程中的日耳曼氏族制度和罗马境内日益成长的封建制度相结合的产物，所以其司法制度也是一种混合体。其特征之一是冠以法院名称的民众集体审判。当时法兰克王国的审判机关称为郡法院和百户法院。但二者实际上就是郡和百户的民众大会。审判的时候，法院管辖区内的所有自由民都要参加。审判由郡长或百户长主持，但是由所有参加审判的民众共同查问案情和做出裁决。

公元8世纪末，查理大帝用法令形式确认了这种专职法官制度，并建立了旨在加强中央权力的王室法院。然而，查理大帝的努力并未能阻止地方封建势力的增长。王室的权力不断受到削弱。公元813年，法兰克王国分裂为三个王国，其中的法兰西王国逐渐壮大并成为了西欧封建制度的中心和代表。法兰西的法院系统比较发达，包括王室法院、领主法院、教会法院和城市法院。

法兰克王国刑事案件的审判一直采用控告式诉讼制度，即诉讼必须由原告提起，法官不得主动追究。查明案情的主要方法是宣誓陈述、神明裁判和司法决斗。但是到了法兰西王国之后，王室法院首先放弃了这种传统的主动调查案件，传讯被告人和证人，而且以刑讯问案做为查明案情的主要方法。13世纪后，统治者为了加强对农民的镇压和对海盗的打击，又把这种纠问式诉讼制度扩展到各地审理普通刑事案件的法院，而且开始派国王代表到全国各地去监督地方法院的审判活动。这些国王代表后来就成为同时握有刑事案件中的调查权、起诉权和审判监督权的检察官。在这种审判体制下，陪审团自然没有生存的土壤。

1789年的法国资产阶级革命不仅给法国的政权组织形式带来了巨大的变化，也给法国刑事司法制度的改革提供了试验的机会。当时新兴的资产阶级人士认为英国的陪审制度很符合法国革命的精神。1790年，法国制宪会议决定用英国大陪审团起诉制度代替自己的检察官起诉制度。1791年颁布的《刑法典草案》开始正式实施控告陪审团制度。于是在大多数刑事案件中，起诉职责都落到了由8名当地居民组成的控告陪审团肩上④。陪审员从当地的选民名单中用抽签的方法选出，在一名法官的领导下工作。在审查起诉时，他们只能听取控告人和控告方证人的陈述，并审查有关指控的文字材料，然后秘密进行评议。如果陪审团认为应该起诉，便发出逮捕令，并将案件移送法院审判。后来，法律又对这一规则进行了修改，控告陪审团不再听取控告方的陈述，仅根据控告的文字材料做出是否起诉的决定。

然而，法国引进英国陪审制度的试验并未取得预期的效果。在实践中，控告方往往可以轻而易举地得到陪审团的支持。于是，本来是想用陪审团来保障公民的权利，结果却成了控告方滥用起诉权力的工具。人们哀叹法国社会的“土壤”并不适宜英国式陪审“树苗”的生长。越来越多的法国人丧失了对英国式陪审制度的兴趣。社会中要求废除控告陪审团制度的呼声日益高涨。1808年通过的法国《刑事预审法典》决定废除控告陪审团制度，恢复了原来的检察官公诉制度。1811年，控告陪审团正式退出历史舞台。
浙江省湖州市人民政府办公室


湖州市人民政府办公室关于印发湖州市完善鱼塘经营机制实施老鱼塘改造暂行办法的通知
湖政办发〔2005〕110号

各县区人民政府，市府各部门，市直各单位：
　　《湖州市完善鱼塘经营机制实施老鱼塘改造暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻实施。

湖州市人民政府办公室
二○○五年九月三十日

《湖州市完善鱼塘经营机制实施老鱼塘改造暂行办法》

　　第一条 为了规范老鱼塘改造，加快老鱼塘改造步伐，提高老鱼塘产出效率，切实转变渔业的增长方式，提升渔业层次，促进渔业可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国水法》，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称的老鱼塘改造是指对历史形成、登记在册、用于水产养殖的池塘，由于年久失修，生产条件恶化，通过采用工程技术措施实施连片改造开发的行为。
　　第三条 完善鱼塘经营机制、实施老鱼塘改造的立项主体是村经济合作社。
　　第四条 市县国土资源管理部门负责老鱼塘改造的立项，市县农业局、水利局等有关部门密切配合。
　　第五条 老鱼塘改造的立项条件。项目必须统一规划，统一立项。规划区域内涉及的原土地按照“依法、自愿、有偿”的原则，按规定程序办理土地流转手续，期限在15年以上；多个分散的老鱼塘面积50亩以上，整治后可划入基本农田；村班子战斗力强，村级经济有一定基础。
　　第六条 老鱼塘改造的立项：
　　一、立项申请。村经济合作社向当地乡镇人民政府提出老鱼塘改造申请，乡镇人民政府经论证认为可行的老鱼塘改造项目，向市、县国土资源局提出立项申请。
　　二、项目审批。县（区）国土资源局（分局）会同当地农业、水利等有关部门进行现场踏勘论证，认为确实可行的项目由乡镇人民政府组织力量进行地形的测量和规划设计（设计图比例为1：2000），县国土资源局按法定权限批准并报市国土资源局备案；市区的老鱼塘改造项目，市农业局审核，市国土资源局批准立项。
第七条 完善鱼塘经营机制、实施老鱼塘改造的建设标准：
　　一、项目区鱼塘集中连片50亩以上，单个鱼塘面积3-10亩。平均池深不少于2米，主埂面宽度不少于4米，坡比1：2-3，池底淤泥不超过20公分。
　　二、水源水质良好，路、电、排灌配套。
　　三、项目区内基础设施按标准农田要求建设，达到交通便利、能排能灌、布局合理、形状规则。
　　第八条 项目的实施和验收
　　一、项目实施。项目经批准立项后，乡镇人民政府和村应按照项目规划设计组织实施，并按时保质保量完成任务。
　　二、实施单位提供的资料齐全，数据可信。
　　三、承包期15年以上，建立长效管理约束机制。
　　四、竣工验收。整治后的老鱼塘达到基本农田标准的，项目竣工后，由乡镇人民政府向县（区）国土资源局（分局）提出初验申请，县（区）国土资源局（分局）会同农业、水利部门初验合格后，由市国土资源局组织市农业局、水利局进行验收，核定划入基本农田范围面积。
　　第九条 各县区及乡镇组织实施老鱼塘改造的项目，必须确保改造工程质量，按照设计规划严格施工。凡有工程质量问题的项目必须返工，并视情追究有关人员责任。
　　第十条 实行鱼塘的长效管理。改造后的鱼塘必须通过招标、拍卖等方式，实行承包和股份制经营，延长承包周期，签订承包合同。
　　一、承包合同必须明确承包周期15年以上。
　　二、承包合同明确发包方与承包方的权力与义务关系，规定养殖者护塘的义务，并建立如改塘押金等护塘约束机制。完善鱼塘经营机制，实行鱼塘的长效管理，由乡镇人民政府监督实施，市、县（区）农业主管部门指导。
　　第十一条 建立土地流转机制。坚持土地集体所有和农民土地承包权稳定不变，对土地经营权实行流转，并由村经济合作社与农民签订好土地经营权流转协议书，明确流转期限，做到改造的池塘集中连片和配套设施完善。
　　第十二条 建立鱼塘多元化投入机制。鼓励农业龙头企业、工商业主积极参与，坚持谁投资谁受益的原则；村经济合作社可采用农民土地入股、返租倒包、招标承包、借贷等形式筹措改塘资金，启动改塘工程。力争当年投资，当年使用，当年受益。
　　第十三条 扶持措施。市区经验收合格并建立鱼塘长效管理机制的项目，市造地改田资金专项补助每亩1500元；对组织实施的乡镇或村给予3%的工作经费。各级金融机构对用于老鱼塘改造项目的贷款应优先安排解决。三县的扶持政策由各县政府制定。
　　第十四条 市、县区政府对老鱼塘改造工作中成绩突出的单位和个人给予表彰和奖励。
　　第十五条 老鱼塘改造资金的使用和管理。老鱼塘改造资金必须设立专户，专款专用，并纳入村级财务结算中心管理，任何单位和个人不得截留或移作它用。项目竣工后对项目资金进行专项审计。市区项目实施的启动资金由单位自筹，凡向银行贷款的，市贴补半年基准利息。老鱼塘改造补助经费经验收合格后下拨。
　　第十六条 本办法自发布之日起施行。