论无过错责任原则
顾海莉、夏波
内容提要:
在归责的发展史上,自罗马法以来,均坚持过错责任原则,“无过错即无责任为一著名的法律格言。随着社会的发展,工业事故、公害事故的大量出现,由受害人举证证明加害人的过错几乎不可能,各国基于公平正义的法律精神和照顾弱者稳定社会的政策考虑,相继规定了无过错责任原则,也称无过失责任原则,将该原则视为特别原则,仅适用法律规定的特别情形,随着社会经济的快速发展,交易安全越来越重要,在合同领域就出现了严守合同的原则,本文就对无过错责任原则的适用范围、与相关原则的区别等方面进行探讨,以便更好的适用近代民法的这一理论原则
引言:
19世纪被资产阶级学者称为机器和事故的年代,由于工业化的进程导致出现了大量的工业事故,这也成了当时最严重的社会问题,在那一时期,由于受传统法律理论的限制,对工业事故的处理主要适用过错责任,根据这一原则,受害的工人必须举出资本家有过错时方能获得赔偿。不仅如此,资本家还可以引用共同过错以使自己免责。这种情况的出现使得工厂主难以败诉。由于阶级矛盾的激化和工人阶段的斗争,使得资本家们不得不缓解双方的矛盾以达长久稳定的统治,在19世纪末期,对于工业事故,资产阶级逐渐采用了无过错原则,又称无过失责任原则。1884年德国制定了<<劳工伤害保险>>,该法首次推行了工业事故社会保险制度,使工伤事故的无过失责任得以实施①。随后,各资本主义国家相继制定了类似的规定。无过错责任的出现是和保险制度联系在一起的,它的最初实施表面是资本家作了让步,实际上是资本家无任何损失,因为那时资本家已采取了私人保险制度,廉价的保险费,且该笔费用都是从工人身上搜刮的,使得这一赔偿原则最终是羊毛出在羊身上,但毕竟也是法律的进步,美国学者巴兰庭在1916年发表了<<哈佛法律评论>>一文,第一次提出了无过失责任,随后在很多危险作业领域采用了这一赔偿责任原则,在合同的违约责任中,也逐渐适用这一原则。
无过错责任的概念
按照大陆法系的过错归责原则,显然,债务人无须对不可归责于自己的原因所导致的损害承担责任,但在法律作出特别规定的场合,即使不履行合同或者损害的发生是由于不可归责于双方当事人的原因所导致时,一方当事人也可能会承担法定的特殊责任,即为无过错责任或无过失责任(英文名为no fault liability或liability without fault)据考证这个概念是美国学者巴兰庭于1916年在<<哈佛法律评论>>上发表的一篇关于交通事故的文章中提出的。
无过错责任的法律特征
无过错责任是与过错责任相对应的术语,是为弥补过错责任的不足而设立的制度,它在性质上已不具有一般法律责任的含义,因为任何法律责任都以过错为基础,从而体现法律责任对不法行为的制裁和教育的作用②,因此,无过错责任实际上是对侵权责任的教育制裁等职能的否定,因而不具备侵权责任原有的含义,其宗旨在于对不幸损害之合理分配,亦即gsser教授特别强调之分配正义③。无过错责任的法律特征在于:
第一,无过错责任适用于损害后果的发生为不可归责于双方当事人所导致的场合。在无过错责任中,任何一方当事人在主观中并不存在故意或者过失,这是适用该责任的前提,如果可归责于任何一方当事人的事由就属于过错责任。
第二,无过错责任是与过错责任相并列的责任形式,当然并不意味着对等,从法制发展进程看,该责任又可称为过错责任的补充,是否承担责任由法律特别规定,在大陆法系国家,由于肯定了过错责任是违约和侵权的一般和基本形式,为了防止无过错责任和过错责任发生不必要的重叠,有的通过民事基本法确定了这种无过错责任,有的通过判例加以规定,至于法律规定于何种场合下发生无过错责任取决于法律基于实现社会公平和正义所作出的明确表态。
第三,无过错责任的宗旨在于合理补偿损失。过错责任的发生根据是违反合同的当事人具有主观过错或侵权人具有主观过错,因此要求有过错的当事人承担责任可以同时实现惩罚功能和补偿功能。在无过错责任的情况下,由于当事人并无过错,惩罚功能也就失去了目标,而只能保留其补偿功能,在合同领域“无过错责任的基本思想只在于合理分配不幸损害,而不在于惩罚不履行合同;因而它只具有补偿作用而无惩罚作用”①。
第四、无过错责任限制了一般免责事由的适用,在过错责任情况下,当事人可以提出法定免责事由,免除其对损害后果的责任,如不可抗力为过错责任的一般免责事由,但在无过错责任情况下,包括不可抗力在内的法定免责事由的适用都受到限制。<<民法通则>>第107条规定:因不可抗力不能履行合同或者造成他人损害的,不承担民事责任,法律另有规定的除外,虽然目前没有特别法对除外规定作特别解释,但该规定乃顺理成章,且不悖于国外实践。
第五,因果关系是决定责任的要件,在过错责任的前提下,行为人是否承担民事责任,最终取决于他有无过错,而在无责任情况下,行为人是否承担责任并不取决于他有无过错而取决于他的行为和物件与损害后果之间是否有因果关系,而在合同领域只要行为(作为或不作为)最终导致合同的不能履行,且不论该行为的发生原因如何,行为人都要对自己的行为承担责任,即法律已认定当事人的行为与损害后果间有直接联系。
无过错责任与相关责任的比较
严格责任。严格责任(strict liability)主要是在英美法系中采用的概念,按照学者的解释,严格责任是指当被告造成了对原告的某种明显的损害,应对此损害负责,与严格责任相对应的是过失责任,即被告虽造成了明显的损害,但须有故意和过失才负责,而在严格责任中,主要考虑的是被告的行为和损害之间的因果关系②。在侵权责任中,严格责任不同于无过错责任,因为严格责任虽然严格,但非绝对,在严格责任下,并非表示加害人就其行为发生之损害都应承担责任,各国立法都承认加害人可提出特定抗辩或免责事由②,如第三人的过失行为就是抗辩事由,法国学者卡塔拉通过比较法国侵权法和英美侵权法,认为严格责任与法国法中的过错推定大体相同④。因此,严格责任表面上不考虑损害是出于故意或能否通过合理的注意而避免损害就可以确定被告的责任,但实际上是从损害事实的发生中推定被告有过错,不过被告可以通过证明损害是由于受害人的过失、第三人的过失、自然原因造成而减轻和免除责任。无过错责任仅考虑行为与损害之间有无因果关系,并且侵权的无过错责任很多都以保险为存在前提,而严格责任并不考虑投保事实,另外,英美法系中的严格责任也被广泛运用于合同领域,其与合同中无过错责任也存在较大差别,首先无过错责任为大陆法系中辅助过错责任的例外和补充,当然现在很多学者认为无过错责任逐渐成为现代合同违约责任的主要原则,但也有人持不同意见。相反,严格责任是英美法系中的主要形式,它不从属于任何既定的责任形式,事实上在英美法系中只有依照严格责任承担责任,以及依照挫败理论不承担责任两种情况⑤。其次,无过错责任强调的是事变的情况下即在不可抗力中于法律的特别规定下承担责任,而严格责任认为如果符合挫败理论的条件,债务人不承担责任。再次,大陆法系对于合同下无过错责任的范围易于确定,主要为不可抗力和情势变更。但在英美法系中挫败理论是在审判实践中确立的,故其范围不尽明确,事实上严格责任包含了债务人有过错和债务人无过错两种不同情况①。由此可见在合同领域中的两种责任形式的社会价值取向也是不相同的,无过错是为了公平的分配损失而设立的责任的形式,而英美法系中的严格责任甚至可以说就是为了便捷的处理债权人与债务人之间的争议,而绝不是为了使债务人的行为获得肯定性或否定性的评价。②
无过错责任与过错推定责任
在民法上,过错推定是指原告能证明所遭受的损害是由被告所致,而被告不能证明自己没有过错,法律上就应推定被告有过错应负民事责任③。过错推定又可分为一般过错推定和特殊过错推定。一般过错推定,指在某些情况下,侵害他人人身财产并造成损害的负民事责任,但如果加害人能证明损害不是由于他的过错所致,可以免除责任。特殊过错推定指行为人必须证明有法定的抗辩事由的存在,以表明自己是无过错的,才能对损害后果不负责任④。一般来说只有不可抗力、第三人的过错、受害人的过错下才能免责,因此,此种过错推定和无过错责任极为类似,有学者把无过错责任分为绝对无过错与相对无过错,而相对无过错即相当于过错推定⑤,但两者实际上有根本的区别,第一,从责任的性质上看,无过错责任不具有对违法行为的制裁性,而在于对受害人提供补偿,补偿功能是它的一个很重要的法律特征(见前文),至于因何发生这种损害行为“则是现代社会必要经济活动,实无不法性可言"⑥.因此,它不能起到预防不法行为之作用,而过错推定仍然是以过错为归责原则,只是法律加大了加害人的注意义务,因此过错推定还是具有一般民事责任的教育、惩罚等性质。第二,从最后的责任分担情况来看,由于无过错责任的基本思想是对不幸损害的合理分配,因此在侵权领域中,无过错责任往往和保险制度联系在一起,通过保险制度实现损害分配的社会化,而过错推定,因为法律加大了加害人的注意义务,因加害人未能尽到义务,所以要对受害人提供补偿,它并不以保险制度而分配损失。
第三,从免责情况来看,无过错责任并不考虑当事人的过错,一旦损害发生,就应承担责任。并不存在免责的事由,而过错推定承认加害人有反驳的机会,在存在不可抗力时,也有机会免责,所以它并不是一种纯粹的归责方法。
第四,从司法审判实践的情况来看,无过错责任并不需要双方当事人对有无过错举证,而只要有因果关系的存在,故法官对此责任的适用缺乏弹性和适应性,而过错推定给法官在认定加害人举证反驳,提出免责事由单方面的认定有了一定的裁量权⑦,有利于法律原则和实践相结合不断变化发展,这也归根于两者的性质,一个以分配损失为必要,一个仍然以过错补偿为原则。有学者把两种责任最基本的区别归纳为两点:第一,受害人的过失能否成为两种责任的免事由;第二,不可抗力能否成为两者的免责事由①。两方面的区别非常精辟的反映两者在具体适用过程的差别。当然从社会发展的情况来看,两种责任完全可以合并存在,相互补充。
无过错责任与结果责任
有学者认为,在合同领域,合同中的无过错责任以发生违约为前提,即只要有违约行为,就要承担无过错责任。无过错责任就等于结果责任。史尚宽先生指出“古代法律,采用原因主义,以有因果关系之存在为发生损害赔偿之责任,就因极端无责任之负担,反促使责任心之薄弱,不适合实际生活之需求,罗马法遂采用过失主义,就近如火车、飞机及其他大企业之发达,危险大为增加,古代无过失责任渐有复活之势,“此责任谓之无过失赔偿责任亦结果责任或危险责任"②。其实两种形式虽有点类似,但也有本质的区别,王泽鉴先生在评析侵权行为法时曾指出,无过错和结果责任“理念完全不同,即无过失责任系指补救过失主义的弊端所创设的制度,而结果责任系初民时代,人类未能区别故意过失时的产物,二者不易混淆③,由于两者的理念不同,适用范围也有差别,无过错责任是现代合同法中过错责任的补充形式,适用范围受严格限制,而结果责任是各国历史上古代法律责任的主导形式。另外,现代法律中的无过错责任是以公平原则为指导,用以合理的弥补合同当事人或行为人在特殊情况下所引起的损害,是一种特殊的法定责任,而结果责任则反映出传统的同态复仇原则,远不能与依现代公平原则所建立的无过错责任相提并论,并早已被现代民法所抛弃。
无过错责任的适用范围
合同中或不可抗力中的无过错责任。通常情况下,不可抗力是免除责任的事由,这种结论是由大陆法系的过错责任决定的。在法律作出特别规定的场合,不可抗力是发生无过错责任的条件。就一般情况而言,不可抗力致使合同不能履行的,合同当事人一般可以通过举证不可抗力的发生而免除不履行的责任。史尚宽曾经列举了合同关系中不可抗力的无过错责任(1)迟延后的不可抗力,(2)转质之质权人对于转质物损失的责任,(3)出版人接受作品后因不可抗力而遗失或毁坏,(4)民用空中运输之旅客和财产损害。在我国现行合同法中,有学者认为,不可抗力的无过错责任仅指责任人应当依法承担的,在逾期履行期间发生不可抗力所造成的后果责任④,这种观点与史尚宽的观点是一致的,但这种观点的合理性值得怀疑。叶林将这种情况下的责任归结为过错责任,而不是不可抗力下的无过错责任⑤。笔者非常同意这种观点,因为债务人逾期履行债务,债务人已经有了过错,相应的逾期履行期间发生不可抗力是指债务人已经具有过错的情况下发生的不可抗力,而不是没有过错情况下的不可抗力,法律规定债务人承担逾期履行期间不可抗力所致后果,不是对不可抗力下无过错责任的规定,而是对不可抗力事件发生前已构成违约责任的认可。从严格意义上说,不可抗力的民事责任,是指债务人因不可抗力所造成的后果,依法应当承担责任的情况。在我国现行的法律法规中,类似的情况虽然不多见,但至少现行法律在一定程序上对该情况予以承认。我国民法通则第107条的除外条款规定“因不可抗力不能履行合同或者造成他人损害的不承担民事责任,法律另有规定的除外。虽然该法没有具体的规定可以采用无过错责任的情况,但显然也为我国确立某些情况下无过错责任创立了前提和基础,在我国现行合同法中对于不可抗力的发生,也不是唯一的免除责任①。有些不可抗力发生的场合下仍应承担责任,此种责任在性质上应为无过错责任,如在种类物之债中,即使遇有天灾,但因为标的物为非特定物,卖方仍然可以在市场中买到该物交由买方,这种情况下,并不能免除债务人实物交付之义务,但可根据具体情况,适当变动。当然各国法律对不可抗的范围认识不一。理论并通常认为不可抗力为事变的一种,事变的其他情况如情势变更第三人原因等也构成无过错责任的前提条件。在我国现行合同法中,只有在某些不可抗力情况下才能免责,因此,很多学者认为现行合同法实行的是无过错责任原则。但也有学者认为违反合同义务承担违约责任最终是因为可归责于债务人的原因所引起的②,即在质上还是一种过错,只是这种过错并不显得直接、明显,学理上对过错范围的界定有主观说和客观说两种,这种观点采取了客观说。这和延迟中的不可抗力下的责任是基本类似的。当然,对于债权人来说无需考虑债务是否具有过错。因为保护交易安全已成为现代合同法的一般原则。
瑕疵担保中的无过错责任
大陆法系认为买卖合同中的出卖人转移的财产有瑕疵时,出卖人承担瑕疵担保责任③,瑕疵担保分为权利瑕疵担保和物的瑕疵担保两种,出卖人必须保证其对出卖物享有处分权,并且该物达到通常或特定的品质状况和价值或者效用,否则,买受人有权提起损害赔偿,且该请求权的发生不以过错为前提,也就是说出卖人是否有过错是无关紧要的,无伦是权利瑕疵担保还是物的瑕疵担保,两者都是为了保证交易安全而设计的特殊法律制度,在物的瑕疵担保上,我国<<产品质量法>>有很集中的反映,该法对于生产者的责任也是采用了一种无过错责任,产品质量法第二十九条规定:因产品存在缺陷造成人身、缺陷产品以外的其它财产损害的,生产者应当承担赔偿责任,该责任仅在三种情况下发生免除的效果,即未投入流通的产品,投入流通前没有缺陷,投入流通时依现有的技术不能发现缺陷的存在,这种关于无过错责任的规定也是相当严格的,但也有学者认为产品责任领域并未实行无过错责任原则④
危险作业中的无过错责任
在侵权法中,无过错责任是伴随着19世纪中机器和事故的大量出现而产生的,被用于工业事故、交通事故、医疗事故、航空器原子能等危险领域。无论是大陆法系还是英美法系的主要国家中,对工业事故适用无过错责任是没有异议的。一些国家在19世纪末就相继制定了劳工赔偿法。在交通事故领域,随着汽车保险责任的推广,对汽车事故引起的损害,也采取了无过错责任,在医疗事故领域,由于医疗事故责任保险的发展,在许多国家法官往往不考虑医生有无过错,就判定其向受害人赔偿,我国<<民法通则>>第123条规定:从事高空、高压、易燃易爆,剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的,应当承担民事责任,如果能证明损害是由受害人故意造成的,不承担民事责任,按杨立新先生的解释这条是对无过错责任的规定①。这种规定过于笼统,有学者指出高度危险原因是多样的,现有法律上的原因如未按工作程序作业导致损害的发生,也有行为人从事高度危险作业即使尽到高度注意也不能阻止损害的发生,第一种情况显然最终适用的是一种过错责任,而第二种情况下应当适用无过错责任②。另外,在高速运输工业中,对汽车而言,其危险性显然还不算太高,且安全性能越来越好,并且随着它的大量普及,已经成了日常生活用品,因此,我国司法实践对汽车损害赔偿一向采取过错责任。但也有部分无过错责任适用场合,如造成行人死亡、重伤的,即使机动车无过错也要承担部分责任,这也充分体现了无过错责任的补偿功能。另外,我国<<铁路法>>第58条规定,因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成人身伤亡的铁路运输企业应当承担赔偿责任。如果人身伤亡是因不可抗力或者由于受害人自身的原因造成的,铁路运输企业不承担赔偿责任。<<国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定>>第4条规定:承运人如能证明旅客死亡或受伤是不可抗力或旅客本人健康造成的,不承担赔偿责任。由此可见,在铁运和航空运营中不可抗力都可以成为免责的条件。因此,在这两种运输工具领域未实行绝对无过错责任,这与通则第123条的认定多少存有差异,因为123条并没有象别的条款一样作出除外特别规定。并且这与传统法学理论也不致(如史尚宽先生认定不可抗力不能成为航空运营的免责条件),在医疗领域,我国一直采取过错责任, 看医疗事故的大量出现,为了尽量保护患者利益,新的<<医疗事故处理条例>>对医疗事故的认定实际上采取了过错推定的方式,以在诉讼中方便处于弱势群体的受害人,但并未实行无过错责任。
无过错责任能否成为一项归责原则
无过错责任能否成为一项归责原则,笔者认为要分情况对待,在传统侵权领域,学者大多不赞成把这一原则认为归责原则之一,因为事实上,<<民法通则>>第106条第三款关于“没有过错,但法律规定应当承担民事责任的,应当承担民事责任”的规定不仅是无过失 ,而且更是一种民法公平责任的体系,因而把民法通则规定的各种特殊侵权行为责任一概认定为无过失责任,显然是不妥当的,有断章取义之嫌。各种特殊侵权行为中,有过错推定责任亦有公平责任,而不仅仅是一种无过错责任,另外从适用范围上来看,无过错责任的适用范围是极为有限的,还不具有普通归责原则所具有的普遍适用性。王利明学者认为无过错责任成为侵权法中的归责原则将会构成对整个侵权行为法的致命威胁,原因在于:第一,现代侵权法的一些基本制度,诸如混合过错责任、共同过错责任、抗辩制度、责任要件、赔偿制度等,基本是建立在过错归责的基础上,若扩大无过错责任的适用范围,这些规则就无适用余地。第二,过错责任和无过错责任是截然对立的,两者不可能结合使用。无过错责任在哪里发表,过错责任就在哪里消失。当该责任无限扩大后,过错责任体系就会瓦解。第三,无过错责任不具有法律责任所应有的教育和预防作用。在本质上不具有法律责任的性质,从而最终使得法律替代水能约束公民的行为。合法与非法,正义与非正义的界限变的混乱不堪③。当然,无过错责任所具有的公平性在保护无辜的受害人方面也起到积极的作用,如过分强调过错责任,受害人无法得到补偿而影响社会的稳定性,因此,随着保险事业的发展,无过错责任的范围在一定程度上扩大,但我们也应同时慎重考虑加害人的行为于法上的评价。对不法行为过于必要的制裁和教育,否则无过错责任的适用就会进入误区。前段时间关于酒后驾车责任险隐约的折射情况的存在。而在合同关系领域,由于现代经济的快速发展,保护交易安全已成为合同法在该领域的主要调整对象。因此,严守合同原则已成为现代合同法最重要的原则之一,不履行合同义务必须承担相应的责任。当然,对于大多数情况下,合同的不能履行总是因为一方当事人这方面那方面的过错行为引起,但对于另一方当事人来说,则不必考虑如此多的因素,只就合同不履行,该当事人就有义务追究不履行一方的责任,或承担违约责任、或赔偿损失,由此无过错完全可以存在于合同领域中,并且成为一种主要责任。
主要参考资料
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4 叶林著〈〈违约责任比较研究〉〉,中国人民大学出版社,1997年版
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10王家福主编《中国民法学民法债权》法律出版社1991年版
11杨立新著<<侵权损害赔偿>>吉林人民出版社1988年版
张家界市人民政府关于发布《张家界市城市房屋拆迁管理暂行办法》的通知
湖南省张家界人民政府
张家界市人民政府关于发布《张家界市城市房屋拆迁管理暂行办法》的通知
张政发[2004]11号
各区、县人民政府,市政府各局委、各直属机构:
《张家界市城市房屋拆迁管理暂行办法》已经2004年8月27日市人民政府第9次常务会议通过,现予发布,请遵照执行。
二OO四年十二月十一日
张家界市城市房屋拆迁管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为了加强对城市房屋拆迁的管理,维护拆迁当事人的合法权益,保障建设项目顺利进行,根据《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规的有关规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条 城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿安置的,适用本办法。
在城市规划区外国有土地上实施房屋拆迁,参照本办法执行。
第三条 房屋拆迁必须符合城市规划,有利于城市旧区改造和生态环境改善,保护文物古迹。
第四条 拆迁人应当依照本办法,对被拆迁人或房屋承租人给予补偿、安置,被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。
本办法所称拆迁人,是指取得房屋拆迁许可证的单位;被拆迁人,是指被拆迁房屋的所有人;房屋承租人,是指与被拆迁人具有合法租赁关系的单位或者个人。
第五条 市房地产管理局(以下简称房屋拆迁管理部门)负责全市城市房屋拆迁工作的监督和管理,并直接负责永定、武陵源区的城市房屋拆迁管理工作。
各级建设、国土资源、规划、物价、监察、信访、法制、公安、司法、劳动保障、工商、税务、教育、民政等部门和相关单位应当履行各自职责,保障房屋拆迁管理工作的顺利进行。
第二章 拆迁管理
第六条 拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后,方可实施拆迁。申请房屋拆迁许可证时,应当向房屋拆迁管理部门提交下列材料:
(一)建设项目批准文件;
(二)建设用地规划许可证;
(三)国有土地使用权批准文件;
(四)拆迁计划和拆迁方案;
(五)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。
土地储备需要拆迁房屋的,申请人办理拆迁许可证时应当提交市人民政府有关同意依法收回国有土地使用权或土地储备的批准文件和建设用地规划红线图。本条第一款第(一)、第(二)、第(三)项材料可以免交。
第七条 城市房屋拆迁安置应当坚持“严格服从规划,先安置、后拆迁”的原则。拆迁人在申请领取房屋拆迁许可证时,必须将拆迁计划和拆迁安置方案报房屋拆迁管理部门备案,内容包括:拆迁范围和对象、被拆迁房屋状况(用途、面积、权属)、拆迁实施单位及其相应数量的工作人员名单、拆迁补偿预算资金、产权调换房源及地点、过渡用房或其他临时过渡措施、拆迁方式和期限。
第八条 房屋拆迁管理部门应当建立健全房屋拆迁安置资金的使用监管制度,加强对拆迁补偿安置资金使用的监督。
经房屋拆迁管理部门审查,对符合拆迁条件的,在颁发房屋拆迁许可证前,拆迁人需将拆迁补偿安置资金在办理存贷业务的金融机构设立专门账户,由房屋拆迁管理部门、拆迁人、办理存款业务的金融机构三方签订拆迁补偿安置资金监管协议。拆迁人使用房屋拆迁补偿安置资金,必须经房屋拆迁管理部门批准,存款银行在收到房屋拆迁管理部门同意拨付资金的批准文件和拆迁当事人的资金支付计划后,方可拨付房屋拆迁补偿安置资金。
第九条 拆迁人可以自行拆迁,也可以委托具有拆迁资质的单位实施拆迁。拆迁人委托拆迁应当向被委托单位出具委托书,并订立拆迁委托合同,同时将委托合同报房屋拆迁管理部门备案。
被委托的拆迁单位不得转让拆迁业务。
第十条 拆迁范围确定后,拆迁范围内的单位和个人不得进行下列活动:
(一)新建、扩建、改建房屋或其他建(构)筑物;
(二)突击装饰装修房屋;
(三)改变房屋和土地用途;
(四)租赁房屋。
第十一条 拆迁当事人应当依照规定,就补偿方式、搬迁期限、补偿金额或者产权调换的房屋、搬迁过渡方式以及过渡期限等需约定的事项订立拆迁补偿安置协议,并由拆迁人自补偿安置协议订立之日起15日内报房屋拆迁管理部门备案。
第十二条 拆迁人应当与房屋拆除企业订立房屋拆除委托合同。房屋拆除工作应当由具有相应的建筑施工资质和具备保证安全条件的企业承担。房屋拆除合同订立之日起15日内,施工企业应当编制拆除方案向建设行政主管部门申请办理房屋拆除许可证,并报房屋拆迁管理部门备案。施工企业负责人对拆除施工安全负责,确保房屋拆除中的人身、财产安全。
第十三条 房屋拆迁管理部门应当建立健全拆迁公示制度、信访接待制度、责任承诺制度、举报制度、协调监管制度、审查拆迁许可制度、持证上岗制度和责任追究制度。
第十四条 房屋拆迁管理部门应当加强对取得拆迁资质单位的管理和业务指导,对从事拆迁工作的人员应进行有关法律法规和业务知识的培训考核。
第十五条 拆迁人完成拆迁后15日内应当就拆迁的相关资料和补偿安置基本情况,以文字和报表的形式报房屋拆迁管理部门建立拆迁档案,同时要及时将所拆房屋的《土地使用权证》和《房屋所有权证》收回并送交国土资源和房管部门办理注销手续。
第三章 拆迁补偿与安置
第十六条 拆迁补偿的方式可以实行货币补偿,也可以实行房屋产权调换。
第十七条 货币补偿的金额,拆迁人应当综合考虑被拆迁房屋所在区位、用途、建筑面积、建筑结构、新旧程度、楼层、朝向等因素,以房地产市场评估价格确定。具体实施评估按《湖南省城市房屋拆迁评估管理规定》(湘建房〔2004〕264号)执行。
房地产市场评估价区位级别及分类参考标准由市物价管理部门会同市房管部门制定并定期予以公布。
第十八条 实行房屋产权调换的,拆迁人与被拆迁人应当依照本办法第十七条的规定,计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格,结清产权调换的差价。
第十九条 拆迁人提供的产权调换房屋,应当符合下列规定:
(一)符合国家质量安全标准;
(二)产权清晰无纠纷;
(三)拆迁人所提供的安置房屋必须经建设行政主管部门竣工验收备案后才能交付被拆迁人使用。
第二十条 城市规划区内未经规划、国土资源部门批准擅自修建的违法违章建筑和临时建筑不予补偿。
第二十一条 拆迁人领取拆迁许可证,房屋拆迁管理部门发布拆迁公告后,被拆迁人或者房屋承租人违反本办法第十条规定的不予补偿。
第二十二条 符合产权调换安置条件的,拆迁人应当提供两处和拆迁房屋面积相近的房屋供被拆迁人选择。
拆迁人与被拆迁人就产权调换的房屋达不成协议,被拆迁人既不选择拆迁人提供的房屋,又未在拆迁人提供房源之日起30日内自行选定产权调换房屋的,可以对被拆迁人实行货币补偿。
第二十三条 被拆迁房屋的权属、面积、结构、性质、用途等以房屋权属证书为准,权属证书未说明的,以产权档案记录或者其它有效文件为准。对拆迁范围内,房屋拆迁公告发布前产权性质为住宅,但已依法取得营业执照的经营性用房的补偿,可根据其经营情况、经营年限和纳税等实际情况给予适当补偿。对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋,应依据现行有关法律法规补办手续。对拆迁中涉及的被拆迁房屋的性质和面积认定的具体问题,由市规划行政主管部门和房地产管理部门制定办法予以解决。
拆迁人与被拆迁人对被拆迁房屋的性质和面积协商一致的,可以按照协商结果进行评估。
对被拆迁房屋的性质不能协商一致,应当向规划行政主管部门申请确认。对被拆迁房屋的面积不能协商一致的,应当向房地产管理部门或专门的鉴定机构申请鉴定。
第二十四条 拆迁人应当对自行安排周转房的被拆迁人或者房屋承租人支付临时安置补助费。被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转房的,拆迁人不支付临时安置补助费;实行货币补偿的,拆迁人支付一次性临时过渡补助费。临时安置补助费一般支付给被拆迁人,被拆迁人与房屋承租人另有约定的,从其约定。属于国家直管公房住宅房屋的,支付给房屋承租人,临时过渡期限一般不超过12个月。因拆迁人的责任延长过渡安置期限的,延长时间在一年以内的,临时安置补助费按2倍支付;超过一年的,按3倍支付。
第二十五条 拆迁人应当对被拆迁房屋所有人或者房屋承租人支付搬迁补助费。被拆迁房屋是所有人自己使用的,搬迁补助费支付给被拆迁房屋所有人;是房屋承租人使用的,支付给房屋承租人。
第二十六条 拆迁非住宅房屋造成停产、停业的,拆迁人应当给房屋使用人进行适当补偿。被拆迁房屋所有人自己使用的,停产、停业补助费支付给房屋所有人;是房屋承租人使用的,支付给房屋承租人。
第二十七条 对积极配合拆迁的被拆迁人或者房屋承租人,拆迁人可给予提前或按期拆迁奖励。拆迁奖励一般支付给被拆迁人,属于国家直管公房住宅房屋的,支付给房屋承租人。
第二十八条 本办法第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条的具体补助费和奖励参考标准由市物价行政管理部门制定并定期公布。
第二十九条 拆迁安置坚持“谁拆迁、谁安置”的原则。建设和房屋拆迁管理部门应当加强拆迁安置房建设的归口管理。拆迁人确需建安置小区的,相关部门应严格审查把关。
第三十条 被拆迁人要求产权调换形式安置的,应当进入经规划部门批准的住宅小区安置。任何拆迁单位和个人不准在城市规划区内安排零散宅基地自建住宅安置,也不准变相以建住宅小区名义分宅基地自建安置房。
第三十一条 拆迁后重建工程为住宅小区的,应当就地回迁安置;重建工程为非住宅小区的,应异地安置;重建工程既有住宅房屋又有非住宅房屋的,以就地回迁安置为主,拆迁人和被拆迁人协商达成协议的可异地安置。
第三十二条 对住宅面积过小(在同一城市规划区内有其他住宅的,合并计算面积)并享受最低生活保障待遇的被拆迁人,所有的拆迁补偿费不足以购买人均15平方米的安置房的,由拆迁人按人均15平方米补齐。
第三十三条 被拆迁人或者房屋承租人符合购买经济适用住房或者承租廉租住房条件的,可以优先购买或承租。
第三十四条 被拆迁人购买安置房的费用,是拆迁人统一提供产权调换安置房的,在保证支付临时安置补助费的前提下,拆迁人可以直接从房屋拆迁补偿费中扣除。扣除后多余的房屋拆迁补偿费支付给被拆迁人。
除本办法第三十二条外,被拆迁人必须在搬进安置房前向拆迁人补齐差额部分。拆迁人所扣拆迁补偿款应纳入房屋拆迁管理部门的资金监控范围,拆迁人要使用该资金必须征得房屋拆迁管理部门同意。拆迁人所扣被拆迁人购买安置房的费用,只能作为安置房建设的专项费用,不得挪作他用。
被拆迁人产权调换安置房屋的《土地使用权证》和《房屋所有权证》,拆迁人应当在被拆迁人入住前办理完成并交付被拆迁人,其费用由拆迁人负责。
第四章 拆迁裁决与执行
第三十五条 拆迁人与被拆迁人或拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的,由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。
第三十六条 房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后,经审核,资料齐全,符合受理条件的,应当在收到申请之日起5个工作日内向申请人发出裁决受理通知书;申请资料不齐全,需要补充资料的,应当在5个工作日内一次性书面告知申请人。受理时间从申请人补齐资料之日起计算。
第三十七条 房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后,应当按照下列程序进行审查:
(一)向被申请人送达房屋拆迁裁决申请书副本及答辩通知书,并告知被申请人的权利。
(二)审核相关资料、程序的合法性。
(三)组织当事人进行调解。经调解达成一致意见的,出具裁决终结书;达不成一致意见或拆迁当事人拒绝调解的,房屋拆迁管理部门应依法作出裁决。行政裁决规定的搬迁期限不得少于15日,书面裁决必须经房屋拆迁管理部门领导班子集体讨论决定。
(四)核实补偿安置标准。当事人对评估结果有异议,且未经房屋所在地房地产专家评估委员会鉴定的,房屋拆迁管理部门应当通知当事人申请房地产专家评估委员会进行鉴定,也可以直接委托专家评估委员会进行鉴定,鉴定的相关费用由申请人负责,并以鉴定后的估价结果作为裁决依据。鉴定时间不计入裁决时限。
第三十八条 当事人对行政裁决不服的,可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。
第三十九条 被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门实施强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院实施强制拆迁。
申请行政强制拆迁前,应当进行听证。具备申请条件的,房屋拆迁管理部门必须经领导班子集体讨论决定后,方可向政府提出行政强制拆迁申请。
未经行政裁决,拆迁人未按裁决意见向被拆迁人提供拆迁补偿资金或者符合国家质量安全标准的安置房、周转过渡用房的,不得实施强制拆迁。
实施强制拆迁前,拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项,向公证机关办理证据保全。
第四十条 对违反城市房屋拆迁管理规定的行为,依照法律、法规和规章的规定,给予行政处罚。
第五章 附 则
第四十一条 本规定自发布之日起施行,此前有关城市房屋拆迁管理、补偿安置等规定同时废止。本办法施行前已按法定程序取得房屋拆迁许可证并正在组织实施拆迁的,仍按照原拆迁有关政策规定执行。