城市公物警察权之分解研究：城市道路

在城市行政公物管理中，道路管理十分具有典型性。世界各国均制定道路管理法加以管理，德国、日本、台湾的学者在介绍本国公产法律制度的时候，甚至都以《道路法》为例。我想，道路作为公物，是有体公物，比较直观；从道路交通警察权入手解释相关理论也易于理解；而其利用和管理中的复杂性，又具有相当大的代表性。
城市道路存在的特点：
组合性。除了道路自身由诸如机动车道，非机动车道，人行道，盲道等不同部分组合而成，道路尚承载了大量其他公物，例如树木绿地，交通标志，路灯，地下排污，各种管线等。这些公物是视为道路的组成部分一体保护，还是另外立法更为科学？仍未有固定答案。
开放性。城市道路作为公用公物，具有绝对开放性，任何人都可以进行合法的利用，在学理上，有称之为“绝对公物”，以与相对公物相区别，相对公物上存在拒绝无资格利用者的“家主权”。
多功能性。道路具有多功能性，这点为行政法学者所认可。城市道路承载了交通工具的客货运输功能，也允许人民休闲散步；有的道路承载了战备任务；道路还是路灯，公用电话、垃圾箱其他公物设施载体；经过特别许可，道路也可以进行停车，仓储堆放、设置商品摊点、游行示威，举办各种活动等等。
城市道路公物警察权，是指为保护和正确使用城市道路公产公物，法律授予行政机关的相关禁止、强制和处罚的行政权力。公物警察权在立法的分配上并无一定之规，与公物的（一个或多个）实际支配者有时一致，有时不一致。民国范杨《行政法总论》认为公物管理权与公物警察权“两者显然不同。只实际上此两种作用，又是属于同一机关行使”。但是“此时同一机关，所为各种作用中，孰为管理作用，孰为警察作用，应依性质而区别之。”切中之言也。
1996年6月4日国务院发布的《城市道路管理条例》第二十七条规定：“城市道路范围内禁止下列行为：
　　(一)擅自占用或者挖掘城市道路；
　　(二)履带车、铁轮车或者超重、超高、超长车辆擅自在城市道路上行驶；
　　(三)机动车在桥梁或者非指定的城市道路上试刹车；
　　(四)擅自在城市道路上建设建筑物、构筑物；
　　(五)在桥梁上架设压力在4公斤／平方厘米(0.4兆帕)以上的煤气管道、10千伏以上的高压电力线和其他易燃易爆管线；
　　(六)擅自在桥梁或者路灯设施上设置广告牌或者其他挂浮物；
　　(七)其他损害、侵占城市道路的行为。”
从上述规定可以看出，实际立法上，现实中对于公物警察权的的规定十分混乱，往往多种公物混杂规定；其规定的内容和顺序也缺乏一定的逻辑性和周延性。然而城市道路警察权目的上是为了保护行政公物，但是在法规上仍然以人的相关行为为处罚对象。这一点与其他行政权力并无特别不同。
或者我们可以尝试从一下几个方面去描述城市警察权的外延。
一，各种损害道路物理状态的行为。
（一）直接进行损害行为，或者增加损害的危险。
自生活经验而言，当然不能排除有人出于仇恨社会等目的，以损害公物的目的为损害的行为。只是立法对与损坏道路的行为，常常只规定其行为，而其行为目的在所不问。例如《俄罗斯联邦行政违法法典》第十二条之三十三“损坏道路……的……导致对公民科处数额为……的行政罚款”。
立法上的问题是，损害道路的行为，究竟包括哪些？概括性的规定是否为已足，还是需要采取列举式的立法逐一点出具体的损害行为？例如，试刹车和驾驶履带车、铁轮车上路等。
一个行为可能有多个危害后果。如果法律基于多个后果以数个条文均加以惩处，构成实定法的“法条竞合”，这种情况下应该在适用法律上适用“择一重罚处断”和“一事不再罚”两个原则。而实践中的更多情况是，立法者仅从一方面对危害行为进行规定，遗漏或者放弃对其他危害后果进行追究，这种情况应该着重探讨警察权分配立法的科学性问题。这些行为常见的有：
道路漏撒。道路漏撒的危害，除了对于道路本身的损害，尚属于环境卫生问题，同时也可能给交通安全法成潜在的危险，所以，从公物管理方面的法规，环境卫生方面的法规和交通安全法上，都能看到禁止性规定的影子。
超载。超载行为除了对道路加大负担之外，安全隐患也不可忽视。往往也构成竞合。
二．在道路利用上的侵占和违规行为
道如前所说，道路具有多功能性，那么对于利用道路行为，如何在合理利用与不合理利用之间划分出明确的界限？这是一个如何科学立法的问题，只有立法才能直接划定相关公物警察权的范围:哪些行为应当一律禁止，哪些行为应当建立许可制度；哪些行为需要打击，哪些行为需要容忍。
1. 临时堆放商品或者物料。
2.停车。唯应特别指出违规停车可能同时构成对道路的违规利用和阻碍交通的危害。
3.道路传单、游行、促销等群众性活动。
4. 施工占用道路。
5. 道路临时摊贩。临时摊贩取缔也是管理权竞合的一个典型，涉及工商部门，交警部门和城市公物警察。现实中由城市管理者执行工商部门的执法权，虽然从理论上力度很大，但是无疑不是最好的选择。
6. 在城市道路上建设建筑物、构筑物。
总的说来，对于道路的利用方面的警察权，不宜采取一律禁止的方式，而是应该逐步建立合理的道路特别利用的行政许可制度。德国法上，州和联邦法对道路的特别利用许可都采用了收费和许可制度。目前在这一制度建立之前，我国各地有各种尝试，比如以私法的意思拍卖道路车位等的使用权，以行政征收的意思收取行政规费，甚至以罚代管等等，但是因无法律授权，均属无源之水，无本之木，以至于各种尝试都成为违法行政的范例而为人所诟病。

云南省人民政府


云南省人民政府令第90号


　　《云南省行政事业企业领导干部任期经济责任审计办法》已经１９９９年１１月１０日省人民政府第２７次常务会议通过，现予发布施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省长　李嘉廷
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　１９９９年１１月１８日
　　　　　　 云南省行政事业企业领导干部任期经济责任审计办法

第一章　总则





　　第一条　为了加强和规范对行政事业企业领导干部任期经济责任的审计，促进勤政廉政建设，根据《中华人民共和国审计法》和有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。


　　第二条　本办法所称行政事业企业领导干部（以下简称领导干部）是指：
　　（一）县级以上人民政府所属部门的厅长、局长、主任、科长；
　　（二）县（市、区）长、乡长、镇长、市辖区办事处主任；
　　（三）县级以上人民政府任命和管理的事业单位、国有企业（包括国有控股企业）的法定代表人。


　　第三条　需要对本办法第二条第（一）项、第（三）项规定的部门、事业单位、国有企业主管财经、财务工作的副职领导干部实施任期经济责任审计的，适用本办法。


　　第四条　本办法所称领导干部任期经济责任审计，是指审计机关和县级以上人民政府所属部门的内部审计机构（以下简称内部审计机构）对领导干部任职期间所在单位财政收支、财务收支的真实性、合法性、效益性以及有关经济活动，依法实施审计监督，查明领导干部应当负有的主管责任和直接责任的活动。


　　第五条　各级人民政府应当加强对领导干部任期经济责任审计的领导，配备专职人员负责此项工作。


　　第六条　领导干部任期届满或者任期内办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休等事项前，应当接受任期经济责任审计。


　　第七条　对调任的领导干部，先审计后调任；因特殊情况先调任的领导干部，调任后再审计。
　　对转任、轮岗、免职、辞职、退休的领导干部，可以先审计后离岗，也可以先离岗后审计。
　　任期经济责任审计结果作为对领导干部考核，评价、任免的重要依据。


　　第八条　领导干部任期经济责任审计实行客观、公正、回避的原则。


　　第九条　领导干部任期经济责任审计所必需的经费，由本级人民政府予以保证。

第二章　审计内容





　　第十条　审计机关、内部审计机构应当对领导干部任职期间所在单位的经济活动实施全程审计。


　　第十一条　行政机关、事业单位领导干部任期经济责任审计的事项是：
　　（一）财政收支或者财务收支的真实性、合法性；
　　（二）预算执行情况和决算或者财务收支计划执行情况和决算；
　　（三）预算外资金收入、支出和管理情况；
　　（四）专项基金的管理和使用情况；
　　（五）国有资产管理、使用和保值、增值情况；
　　（六）领导干部个人收益、分配所得和借用、使用、归还单位财产情况；
　　（七）遵守财经法律、法规和规章的情况；
　　（八）其他需要审计的事项。


　　第十二条　国有企业领导干部任期经济责任审计的事项是：
　　（一）企业资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性；
　　（二）国有资产的安全、完整和保值、增值情况；
　　（三）企业对外投资和资产的处置情况；
　　（四）企业收益的分配情况；
　　（五）与企业资产、负债、损益目标责任制有关的各项经济指标的完成情况；
　　（六）领导干部个人收益、分配所得和借用、使用、归还单位财产情况；
　　（七）遵守财经法律、法规和规章的情况；
　　（八）其他需要审计的事项。

第三章　审计权限





　　第十三条　领导干部任期经济责任审计按照干部管理权限，实行分级负责和分工审计。


　　第十四条　审计机关负责对本办法第二条规定的领导干部实施任期经济责任审计。
　　内部审计机构、社会审计组织可以承担对本办法第二条第（三）项规定的事业单位、国有企业领导干部任期经济责任审计，并接受审计机关的指导和监督。


　　第十五条　本办法第二条第（一）项、第（三）项规定的领导干部的任期经济责任审计，由本级审计机关负责。但是，地、州、市、县审计局长、财政局长的任期经济责任审计，由其上一级审计机关负责。
　　本办法第二条第（二）项规定的领导干部的任期经济责任审计，由其上一级审计机关负责。


　　第十六条　需要对本办法第三条规定的副职领导干部实施任期经济责任审计的，比照本办法第十五条第一款的规定实施审计。


　　第十七条　上级审计机关可以将其负责的领导干部任期经济责任审计事项，授权下级审计机关实施审计；上级审计机关认为有必要时，可以对下级审计机关、内部审计机构负责的领导干部任期经济责任审计事项，直接实施审计。


　　第十八条　审计机关、内部审计机构实施领导干部任期经济责任审计时，有权检查其所在单位的会计报表、帐册、凭证等会计资料以及其他有关资料和资产；有权向有关单位和个人进行调查、取证。被审计的领导干部及其所在单位不得拒绝、阻碍，其他机关、社会团体和个人不得干涉。
　　
第四章　审计程序





　　第十九条　领导干部任期经济责任审计，由具有领导干部管理权的人民政府制定计划，并在具体审计对象确定后，向审计机关或者内部审计机构下达审计指令。
　　《领导干部任期经济责任审计指令》格式由省审计机关制定。


　　第二十条　审计机关、内部审计机构在接到领导干部任期经济责任审计指令后，应当在２０日内组成审计组开始审计。


　　第二十一条　审计组应当在开始审计之日的３日前，将领导干部任期经济责任审计通知书送达被审计的领导干部及其所在单位。


　　第二十二条　审计通知书送达后，领导干部本人应当按照要求，写出自己负有主管责任和直接责任的财政收支或者财务收支事项的书面材料，并在开始审计之日起５日内送交审计组。
　　接到审计通知书后，被审计的领导干部的所在单位应当向审计组提供被审计的领导干部任期内的下列有关资料：
　　（一）各年度的财政、财务报表、会计帐簿、凭证及有关资料；
　　（二）各年度经济合同、经济责任目标、计划指标、有关重要会议记录和有关统计资料；
　　（三）任职期初与期末财产清查和债权债务清理资料；
　　（四）有关经济监督部门提出的检查报告或者处理意见；
　　（五）审计组认为需要提供的其他资料。


　　第二十三条　审计组实施领导干部任期经济责任审计后，向派出的审计机关或者内部审计机构提交审计报告。
　　审计组在将审计报告提交审计机关或者内部审计机构前，应当送被审计的领导干部及其所在单位征求意见。被审计的领导干部及其所在单位应当自收到审计报告之日起１０日内，将书面意见送达审计组。在规定期限内未提出书面意见的，视为无异议。


　　第二十四条　审计机关或者内部审计机构负责审定审计报告，对被审计的领导干部提出任期经济责任审计意见书，对违反国家财政、财务收支规定和违反财经法律、法规、规章的行为，依法作出处理和作出任期经济责任审计决定，同时报送下达审计指令的人民政府和干部管理部门。


　　第二十五条　审计机关和内部审计机构在领导干部任期经济责任审计中，发现有违反财经法律、法规、规章和财务制度的行为，需要给予行政处分或者纪律处分的，应当向有关部门提出建议。


　　第二十六条　领导干部任期经济责任审计项目，应当在２个月内结束。因审计事项需要，经下达审计指令的人民政府批准，可以适当延长。


　　第二十七条　被审计的领导干部及其所在单位对审计机关作出的审计决定不服的，应当自收到审计决定之日起６０日内，向上一级审计机关或者下达审计指令的人民政府申请复议；对复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼。
　　对审计机关提出的审计意见不服的，可以向提出审计意见的审计机关或者下达审计指令的人民政府提出申诉。
　　对内部审计机构作出的审计决定或者提出的审计意见不服的，可以向内部审计机构、本级审计机关或者下达审计指令的人民政府提出申诉。
　　
第五章　罚则




　　第二十八条　被审计的领导干部及其所在单位有下列行为之一的，依照《中华人民共和国审计法实施条例》的有关规定予以处理：
　　（一）拒绝或者拖延提供与审计事项有关资料的；
　　（二）拒绝、阻碍审计检查的；
　　（三）转移、隐匿、篡改、毁弃有关资料或者提供虚假资料的；
　　（四）转移、隐匿违法取得资产的。


　　第二十九条　审计工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　　　　　　　　　　　　　　第六章　附则



　　第三十条　本办法自发布之日起施行。