关键词: 继承程序 遗产清册 遗产管理 遗嘱执行
内容提要: 我国继承法应当建立和完善如下继承程序: 建立遗产清册制度，确定基层自治组织作为继承程序中的第三方，建立遗产管理制度和完善遗嘱执行制度并确定二者之间的关系，建立无人承受遗产归国家和集体所有的程序。
继承程序是继承法中的重要内容，对于保障遗嘱人的意思得以实现以及遗产的公平分配具有重要意义。在各国继承法中，继承程序规范都占有相当大的比例。我国《继承法》已经实施 20 余年，在当时“宜粗不宜细”立法思想的指导下，《继承法》中的实体权利义务规范和继承程序规范都较为简单。我国学者对于继承法实体权利规范的完善提出了相当多的建议，但有关继承程序的研究还相对薄弱，本文拟对此提出一些建议。
一、继承程序的含义
继承程序是指为保障继承关系参与人实体权利的实现而规定的继承关系参与人必须履行的程序性法律规范，如遗产管理、遗嘱执行、无人承受遗产归属程序等。各国和地区民法中之所以规定大量的继承程序规范，其目的在于确保遗产能够得到公正合理的分配。继承法是有关遗产分配的法律，因此，保障被继承人的遗产公平合理的分配是继承法的主要目的，但这一目的的实现不容易。首先，与遗产有利害关系的人众多，有继承人、遗赠人、适当分得遗产人、债权人、债务人、以及其他利害关系人。这也许是最为复杂的民事法律关系了，而且还是他人替代被继承人本人处理遗产，制度安排就更加困难。其次，被继承人的意思需要尊重，但是被继承人的意思只能依靠遗嘱来确定，而如何确保遗嘱是被继承人的真实意思表示也需要相应的制度保障。再次，为保障上述目的实现，许多情况下还需要有公信力的第三方如法院、基层自治组织、主管行政部门、亲属会议等参与继承法律关系。如此一来，继承法必然与其他只需要关注参与者的意思及其形式、权利义务关系及权利变动外观的民事法律不同，需要许多程序性的规范，以保障被继承人的意思表示能够得到贯彻、遗产能够得到公平合理的分配。因此，有人评价《德国民法典》继承编是“一些十分复杂的技术性规定。”[1]这句话其实也适合于评价其他国家的继承法律制度，其他国家的继承法虽然没有《德国民法典》继承编那样精细，但继承法律制度中同样充斥着许多技术性的继承程序规范。
继承程序主要包括以下几种类型: 一是与遗嘱有关的继承程序，如遗嘱的设立程序、遗嘱的保管程序、遗嘱的开启程序、遗嘱的执行程序; 二是与遗产分配有关的程序，如遗产保管程序、遗产管理程序、遗产清册编制程序、遗产分割程序; 三是无人承受遗产归属程序，如公告寻找继承人、遗产债权人程序; 四是其他继承程序，如继承抛弃程序、遗产清算或者无能力支付程序等。
继承程序不同于意思表示的形式和有关各种权利和程序的期限。意思表示的形式和登记通常被认为是意思表示的行为条件，不属于继承法特有，因而也无需特别关注; 继承法中也有各种期限的规定，如有关各种权利、意思表示的期限和各种程序内容的期间( 如编造遗产清册的期间、遗产放弃的期间、公示催告的期间等) 。这些期间通常规范的是各种实体权利行使以及各种程序完成的期限，这些期间与实体权利本身以及程序本身密不可分，也无需单独予以关注。
继承程序也不同于公证程序和诉讼程序。公证程序是利用官方信誉为各种事实的真实性提供的保证，各国都单独制定有公证法。继承中的各种事项都可以进行公证，而且继承法中公证遗嘱还是单独的一种遗嘱形式。但公证程序不仅仅适用于继承，也适用于所有的需要证明的合法事实，是与继承程序迥异的不同制度; 诉讼程序是保障法院审判工作顺利进行，当事人的权利能够得到有效保障的程序制度。诉讼程序不仅仅适用于继承，也适用于其他纠纷。但需要指出的是，在一些国家的继承法中由法院作为类似于主管官厅、亲属会议的第三方机构，在遗嘱的保管和开启、遗产的保管、遗产管理人的指定、参与遗产分配等方面发挥中间人的作用，法院在这些情形中是继承程序的参与者，不适用诉讼程序规范。
二、继承程序的域外法考察
继承程序是继承法规范的一大特色，各国皆然。但各个国家和地区的继承程序内容各异，各有特色。梅仲协教授曾指出: “现行民法( 指国民政府制定的民法——笔者注) ，采德国立法例者，十之六七，瑞土立法例者，十之三四，而法日苏联之成规，亦尝濒取一二，集现代各国民法之精英，而弃其糟粕，诚巨制也。”[2]下面简要介绍德国、瑞士、法国和我国台湾地区“民法”中的继承程序制度。（注：本文选择这四个民法基于以下考虑: 德国、瑞士民法对我国法学理论和法律制定影响较大; 法国民法是最早的、也是对大陆法系国家和地区影响最大的法典，对我国法律的制定也有一定的影响，特别是 2006 年修订的《继承法》更具借鉴意义; 选择我国台湾地区“民法”，是因为其是民国时期法典的延续，虽然已经修订，但有关程序的条文变动不多。同时，民国时期的法典和法律研究对新中国法律制定和法学研究影响很大，并且是西方法律与中国传统结合典范，极具借鉴意义。）
( 一) 德国民法
德国民法中的继承程序最为精致，这些程序包括: ( 1) 遗产拒绝及其撤销。遗产拒绝需要向遗产法院作出，并且采取最为严格的公证证书或者公证认证的形式( 第 1945 条) ，遗产拒绝的撤销也需要以相同方式为之( 第 1955 条) 。（注：德国民法上的遗产拒绝不同于继承权抛弃。前者是被继承人死后继承人所为的单方行为; 后者是继承人的血亲或继承人配偶与被继承人订立的合同。前者拒绝遗产之人的继承人资格并未消灭; 后者则如在继承开始时不再生存一样。）( 2) 遗产的保全和保佐。在有需要情况下，遗产法院有义务保全遗产，有义务编制遗产目录，并选任遗产保佐人( 第 1960 条) 。( 3) 遗产归国有程序。遗产国有前需要通过公示催告程序寻找继承人( 第1965 条) 。( 4) 遗产债权人的公示催告。遗产债权人原则上通过公示催告的方式寻找( 第 1970条) 。作为例外，继承人可以通过公告的方式寻找遗产债权人( 第 2061 条) 。( 5) 遗产支付不能程序。继承人知道遗产支付不能或者负债过度时，必须不迟延地申请开始遗产支付不能程序，否则将为此损害承担赔偿责任( 第 1980 条) 。( 6)遗产管理命令。继承人申请命令遗产管理的，法院必须发布遗产管理命令，除非遗产已经不足以支付发布费用，命令发布后，继承人丧失管理和处分遗产的权能( 第 1981—1984 条) 。( 7) 遗产管理人的义务、责任和报酬( 第 1985—1988 条) 。( 8) 遗产清册的编制义务人、编制期间、内容、代替宣誓保证、效力等( 第 1993—2013 条) 。( 9) 遗嘱执行人制度( 第 2197—2228 条) 。( 10) 遗嘱的保管和移交程序( 第 2248、2259 条) 。( 11) 被继承人的血亲或者配偶与被继承人以公证证书方式做成的合同方式抛弃继承权( 第 2346、2348 条) 。( 12) 继承证书。遗产法院必须根据申请向继承人或者遗嘱执行人颁发继承证书( 第 2353 条) 。继承证书具有推定继承人享有继承证书中记载的权利的效力( 第 2365 条) ，并且根据继承证书从继承人处受让遗产的，即便该证书记载错误，也可以取得该权利( 第 2366 条) 。
( 二) 瑞士民法
瑞士民法中的继承程序也占有了相当比例，主要包括: ( 1) 继承权的抛弃应向主管官厅作出，主管官厅需要制作备忘录( 第 570 条) 。( 2) 命令制作财产清单。经继承人申请或者继承人不具有相应行为能力、继承人不在时，主管官厅可以命令制作财产清单( 第 551、553 条) 。( 3) 继承人可以申请主管官厅制作公式财产清单( 第 580—588条) 。( 4) 主管官厅命令遗产管理( 第 551、554条) 。( 5) 遗产的主管官厅清算( 第 593—596 条)和破产官厅清算( 第 597 条) 。( 6) 公证官员或者官方机构保管遗嘱( 第 504 条) 。( 7) 遗嘱的提交和主管官厅开启遗嘱( 第 556—559 条) 。( 8) 遗嘱的执行( 第 517、518 条) 。
( 三) 法国民法
2006 年法国对民法典的继承部分做了较大的修订，相当多的继承程序得到完善，修订后的继承程序包括: ( 1) 确认继承人资格的公证文书。原则上，继承人资格可以任何方式证明，但继承人可以采用公证文书确认继承资格( 第 730 条、第730 － 1—730 － 5 条) 。( 2) 继承人限定继承程序。以净资产为限的接受继承需要向大审法院提出，并提交遗产清册及公示( 第 788—790 条) 。( 3)继承放弃程序。放弃继承向大审法院为之才具有对抗第三人效力( 第 804 条) 。( 4) 遗产的国有程序。无人继承的遗产，由债权人、为死者利益管理遗产的任何人、利害关系人或者检察院都可以提请法官委托负责公产管理的行政机关负责遗产管理，国家在接收遗产时需要向法院请求占有( 第809 － 1—809 － 3 条、第 811—811 － 3 条) 。( 5) 遗产的管理。法国民法具体规定了不同情形下的遗产管理问题，包括: 无人继承遗产的管理( 第 809－ 1 条、第 810—810 － 12 条) 、被继承人委托的遗产管理( 第 812—812 －7 条) 、继承人协议委托遗产管理人( 第 813 条) 、法院指定委托管理( 第 813条 2 款、第 813 － 1—814 － 1 条) 。( 6) 共有遗产管理中的法院参与程序。在特定情形下，需要由法院参与遗产的管理( 第 815 － 4—815 － 7 － 1条) 。( 7) 法院裁判的遗产分割。在共同继承人拒绝协商分割，或者分割方式有争议等情形，由法院裁判分割( 第 840—842 条) 。( 8) 遗嘱的执行( 第 1025—1034 条) 。
( 四) 我国台湾地区“民法”
我国台湾地区“民法”的继承程序包括: ( 1)继承人抛弃继承需要向法院作出意思表示( 第1174 条) 。( 2) 限定继承人需要编制遗产清册并申请法院公示催告遗产债权人程序( 第 1156、1157 条) 。( 3) 继承人为多人时，可以推举一人管理遗产( 第 1152 条) 。( 4) 继承人不明时，由亲属会议选定遗产管理人，遗产管理人负责编制遗产清册、公告寻找继承人、债权人，并可以获得报酬( 第1177—1185 条) 。( 5) 遗嘱的执行( 第1209—1218 条) 。( 6) 遗嘱的提示和开示程序( 第 1212、1213 条) 。
从上述简单介绍中，我们可以得出以下结论:第一，继承程序规范是继承法中的重要内容，在继承法中占有相当比例。第二，多数国家和地区的法律是以概括继承为原则，限定继承为例外。即继承人如无特别表示，继承被继承人的一切财产权利和义务，被继承人的债务数额超过遗产，继承人还需要用自己固有的财产来清偿，但允许继承人抛弃继承权或者选择限定继承。继承程序必然受此影响，有些制度设计就直接与其有关，如为达到限定继承的效果，限定继承人必须完成必要的程序，如抛弃遗产需要向特定的第三方机构作出意思表示，需要编制遗产清册、申请遗产的清算或者破产程序等。第三，继承程序中，有一个与遗产没有利害关系的第三方机构。这个第三方机构可以是民间组织( 如我国台湾地区“民法”中的亲属会议) ，但更多的是官方机构( 如德国的遗产事件法院、法国的大审法院、瑞士的主管官厅) 。在继承程序中，第三方机构的主要职责包括: 接受放弃继承的意思表示、保管和开启遗嘱、指定遗产管理人、指定遗嘱执行人、协调继承人之间的各项纠纷等。第三方机构与遗产没有利害关系，能够保证监督遗产获得公平合理的分配。第四，遗产管理和遗嘱执行是必不可少程序。第五，遗产清册必须编制。遗产清册是确定遗产状况的最重要依据，所以，各国和地区民法都规定必须编制遗产清册，只是在何种情况下需要编制遗产清册有些差异。例如，德国民法规定，继承人有义务编制遗产清册，并将遗产清册作为限定继承的条件。遗产事件法院可以基于遗产债权人的申请编制遗产清册，遗嘱执行人也有编制遗产清册的义务; 瑞士民法规定，在继承人请求或者无法确定继承人或者继承人无能力时，由主管官厅命令制作财产清单，或者由主管官厅制作公式财产清单。
三、我国应当建立的继承程序
通过上述考察可以看出，继承程序在遗嘱继承中是十分重要的内容。但究竟需要建立何种继承程序，应根据继承法中的其他制度和各国的风俗习惯分别确定。笔者认为，我国继承法中应当建立如下继承程序:
( 一) 建立遗产清册制度
继承的主要目的是确定被继承人遗产的归属，而遗产清册是确定被继承人有哪些遗产。在继承中，遗产清册是极为重要的，它能够保障遗产债权、债务得到有效收取和清偿，能够保障遗产得到有效的分配，能够保障遗产税收的收取。因此，各国和地区民法中都规定了不同的管理遗产的义务人编制遗产清册的义务。
笔者建议，我国继承法中应当规定有下列情况时负有管理遗产义务的人需要编制遗产清册:( 1) 遗产管理人管理遗产时，应编制遗产清册;( 2) 遗嘱执行人执行遗嘱时，应编制遗产清册;( 3) 遗产进入国有和集体所有的程序时，基层人民政府和农村集体经济组织应编制遗产清册。为保障负有编制遗产清册的义务人能够及时履行上述义务，法律上需要明确规定义务人不编制遗产清册的法律责任。从各国和地区民法的规定来看，大都把编制遗产清册作为限定继承的条件，即如果不编制遗产清册的，继承人不得限定继承，须对遗产债务承担无限责任; 其他管理义务人不编制遗产清册给其他人造成损失的，应承担赔偿责任。由于我国采取法定的有限继承制度，即无需当事人另外作出限定继承的表示，继承人只以获得的遗产对遗产债务负清偿责任。所以，我国继承法不适合以让继承人承担无限责任的方式承担责任。但可以规定: 负有编制遗产清册的义务人如果是故意或者过失没有编制遗产清册或者遗漏遗产而给其他人造成损害的，应当承担赔偿责任。至于对义务人注意义务程度的要求，可以区分情况确定: 继承人、有偿义务人或者是集体经济组织和基层人民政府担任义务人的，须尽到善良管理人的注意义务; 其他无偿义务人须尽到处理自己事务同样的注意义务。
( 二) 确定基层自治组织作为第三方机构
在继承中，为避免发生不必要的纠纷，保障遗产得到公正的分配，第三方参与遗产处理是必不可少的。从立法例上看，第三方机构是义务机构，不能获取利益，并且需要一定的权威性。多数国家的第三方机构由国家的行政机构或者司法机构担任，我国台湾地区规定由亲属会议作为第三方机构( 在特殊场合由法院担任第三方机构，如继承权的抛弃需要向法院作出) 。笔者认为，确定第三方机构除需要考虑传统习俗外，宪政体制中各机构的不同职责也是重要考虑因素。基于此，我国应由基层自治组织作为第三方机构。因为:第一，虽然由有威望的家族成员主持分家析产和调停家庭矛盾的习惯尚在，但作为一个组织并享有一定的自治权威的亲属会议在我国已经不存在了，所以不可能再有亲属会议这样的家族组织作为第三方机构。第二，我国地域辽阔，基层法院通常要管辖广大区域众多人口的诉讼事务，对于未发生争议的民众的社会生活参与极少，基层法官与辖区民众也不熟悉，没有参与调解家庭事务的传统，加之诉讼任务极为繁重，所以也不适合作为第三方机构。第三，基层自治组织和被继承人单位一般有参与家庭事务和纠纷的传统，我国《民法通则》在监护制度中就规定有未成年人或者精神病人父母所在单位或者基层自治组织和民政部门担任监护人的先例。但我国的民政部门如同法院一样，也不适合作为第三方机构。而被继承人或者其父母所在单位也日趋复杂，有国家机关、事业单位、企业等，这些单位公信力不一，不适合作为第三方机构。综上，只有基层自治组织适合担任第三方机构。
基层自治组织作为第三方机构主要负责以下事项: ( 1) 在继承人无能力、继承人不明或者继承人不愿承担管理职责时管理遗产。继承人在确定期限内依然不明时，应启动无人承受遗产归属程序，并将遗产转给集体经济组织或者基层人民政府。( 2) 遗产管理人或者遗嘱执行人有争议时，指定遗产管理人和确定遗嘱执行人。( 3) 参与其他需要第三方机构的事项。
( 三) 建立和完善遗产管理和遗嘱执行制度并明确二者之间的关系
遗产管理和遗嘱执行是继承法中的两个必要的继承程序，各个国家和地区民法中都有相关规定。我国《继承法》第 16 条规定了遗嘱执行人，但该规定极其简单，缺乏可操作性。同时，我国《继承法》并没有规定遗产管理人制度。有学者认为，我国《继承法》第 24 条是关于遗产管理的规定。[3]笔者认为，遗产管理与遗产保管是不同的。在继承进入遗产管理、遗嘱执行或者是无人承受遗产归属程序前，遗产的保管是不可缺少的，如《德国民法典》就专门规定有继承人等尚未确定时的遗产保佐制度。同时，从我国《继承法》第24 条的用语看，该条只规定占有遗产的人应当妥善保管遗产，并没有任何让他们成为管理人的意思。因此，我国继承法并无遗产管理人制度，在修订继承法时应当创设这一制度。对于遗嘱执行和遗产管理制度的具体设计，学者已经提出了许多中肯的修订意见，本文不再加以重复。这里只就二者之间的关系提一点建议: 考虑到遗嘱执行人需要编制遗产清册，要接触全部遗产，为求经济，可以考虑将遗嘱执行人列为首位遗嘱管理人人选，第二位遗产管理人人选为处于先顺位的法定继承人，第三顺位遗产管理人为基层自治组织。当然，如同遗嘱执行人可以拒绝遗嘱一样，遗嘱执行人也可以拒绝遗产管理。
( 四) 建立无人承受遗产归国家、集体所有的程序
我国《继承法》第 32 条规定了无人继承又无人受遗赠的遗产即无人承受遗产的归属，但并没有规定相应的程序。
一方面，谁来代表国家行使所有权并不明确。从立法例上看，法国民法规定无人承受遗产由负责公产管理的行政机关管理( 第 809 － 1 条) ; 瑞士民法规定无人承受遗产归属于被继承人最后住所地所在的州或归属于依州立法规定享有权利的乡镇( 第 466 条) 。笔者认为，我国可以考虑由被继承人死亡前最后住所地的基层人民政府代表国家行使接受遗产的权利。
另一方面，缺乏必要的寻找继承人、遗产债权人和其他有权承受遗产人的程序。遗产归国家和集体所有的前提是没有继承人、无人受遗赠，也无遗赠扶养协议和其他对遗产享有权利的人。也就是说，没有被继承人指定或者法定可以承受遗产的人。但在许多情况下，是否存在这些可以取得遗产的人短时间内无法知晓。所以，各国和地区民法在无人承受遗产归属程序上都规定由法院或者接受遗产的国家机构寻找继承人、遗产债权人和其他可以承受遗产的人。至于寻找继承人的程序，有的采用公示催告方式，有的采用公告方式。笔者认为，我国继承法应做如下规定: ( 1) 集体经济组织和基层人民政府应当采用公告的方式寻找继承人、遗产债权人和其他有权承受遗产的人;（注：在特殊情况下，也可以借用民事诉讼法上的公示催告程序或者无主财产确认程序寻找继承人、遗产债权人和其他有权承受遗产的人。）( 2) 公告应当在省级以上媒体发布，公告日期不能少于 1 年; ( 3) 公告期满发生如下后果: 继承人、遗产债权人或者其他有权承受遗产的人自知道或者应当知道公告开始之日起 1 年内没有申报，或者自公告结束之日起超过 5 年没有申报的，丧失承受遗产的权利，遗产归国家和集体经济组织所有; ( 4) 集体经济组织或者基层人民政府没有公告或者公告错误的，造成有权承受遗产的人损害的，应当承担赔偿责任; ( 5) 遗产不足公告和分配遗产费用的，可以不公告; ( 6) 公告费用从遗产中支付。
注释:
[1][德]罗伯特•霍恩，海因•科茨，汉斯•G•莱塞． 德国民商法导论[M]． 楚建，译． 北京:中国大百科全书出版社，1996:215．
[2]梅仲协． 民法要义[M]． 北京: 中国政法大学出版社，1998: 初版序．
[3]刘春茂． 中国民法学•民法继承[M]． 北京:中国人民公安大学出版社，1990:530 －540．
出处:法学论坛 2013年第2期
作者：李轶 烟台大学 讲师
陇南市人民政府办公室关于印发陇南市经济工作目标管理责任书考核奖罚办法的通知
甘肃省陇南市人民政府办公室
陇政办发〔2007〕112号
陇南市人民政府办公室关于印发陇南市经济工作目标管理责任书考核奖罚办法的通知
各县（区）人民政府，市直有关单位：
《陇南市经济工作目标管理责任书考核奖罚办法》已经市政府第六次常务会议研究同意，现予印发，请遵照执行。
二00七年七月二十一日
陇南市经济工作目标管理责任书考核奖罚办法
第一条 为了加强管理，明确责任，抓好落实，确保各项经济社会发展任务全面完成，特制定本办法。
第二条 考核内容分两个层次
第一层次为经济工作目标管理总责任书。总责任书由市政府与各县(区)长签订；各县(区)政府为第一责任单位，县(区)长为第一责任人。考核内容包括生产总值和15个方面17项专业责任书：
一、项目建设工作目标管理责任书；
1、项目建设工作目标管理责任书；
2、招商引资工作目标管理责任书；
二、全社会固定资产投资目标管理责任书；
三、财政工作目标管理责任书；
四、农业和农村工作目标管理责任书；
五、工业经济目标管理责任书；
六、城市建设工作目标管理责任书；
七、商贸流通工作目标管理责任书；
八、旅游工作目标管理责任书；
九、公路建设目标管理责任书；
十、人口与计划生育工作目标管理责任书；
十一、国土资源与环境保护工作目标管理责任书；
1、国土资源工作目标管理责任书；
2、环境保护工作目标管理责任书；
十二、劳动与社会保障工作目标管理责任书；
十三、关注民生目标管理责任书；
十四、农村综合改革目标管理责任书；
十五、安全生产工作目标管理责任书；
第二个层次为专业责任书。对总责任书中除生产总值以外的15个方面17项专业责任书，由市政府分管领导与各县(区)分管县(区)长签订，各县(区)政府为第一责任单位，各县(区)分管县（区）长为第一责任人。
第三条 考核办法
1、经济工作目标管理总责任书的考核实行千分制，考核实得分1000分为完成任务，考核实得分1000分以下为没有完成任务。
2、生产总值和15个方面17项专业责任书一律折算成标准分，单项得分之和为总责任书得分。各专业责任书在经济工作目标管理总责任书中所占分值为：生产总值40分、项目建设100分（项目建设和招商引资两个分项责任书各50分）、固定资产投资90分、财政工作90分、农业和农村工作90分、工业经济90分、城市建设40分、商贸流通40分、旅游工作40分、公路建设40分、人口与计划生育90分、国土资源与环境保护80分（国土资源和环境保护两个分项责任书各40分）、劳动与社会保障40分、关注民生50分、农村综合改革40分、安全生产40分。
3、责任书中，生产总值、农民人均纯收入、农业增加值、财政收入、工业增加值、项目建设、固定资产投资、招商引资等项目超额完成任务的，按超额比例计分，超额加分按超额绝对量、超额幅度和当年基数等因素计算，但不得超过标准分的30%。
第四条 考核责任
责任书考核，由市政府相关部门牵头进行考核。生产总值不单独签订责任书，由市统计局负责考核。
第五条 奖罚办法
1、经年终考核，人口与计划生育、农民减负、社会治安综合治理、安全生产四项工作中有一项被否决的县(区)，在经济工作目标管理考核中取消评奖资格。
2、凡获市委、市政府表彰奖励的县（区）或在县（区）以市委、市政府名义召开全市经验交流现场会的，每次在县（区）专项责任书计分中加5分，受到通报批评扣5分；凡获省委、省政府表彰奖励的县(区)或在县(区)以省委、省政府名义召开全省经验交流现场会的，每次在县(区)专项责任书计分中加10分，受到通报批评扣10分。表彰奖励、现场经验交流(通报批评)加(扣)分，必须与责任书考核内容相关，并以正式文件为准，不相关的不纳入加（扣）分。
3、经年终考核，总责任书中有三项得分为零的县(区)在全市通报批评，县（区）委书记、县(区)长向市委、政府作检讨。
4、经年终考核，专业责任书某一项没有完成任务的县(区)，在全市通报批评，县(区)委分管领导和县(区)政府副县(区)长向县(区)委、县(区)政府作检讨。
5、总责任书分一、二、三等奖，按实得分排名，一等奖奖励10万元，二等奖奖励8万元，三等奖奖励6万元。专业责任书除人口与计划生育以省计生委考核奖励等级名次为准外，其余按实得分奖励前五名，分三等奖，第一名为一等奖，二、三名为二等奖，四、五名为三等奖；奖金除财政增收奖和固定资产投资外，其余按等次分别奖励10000元、8000元、6000元。
第六条 考核机构及主办部门
市政府成立全市经济工作目标管理责任综合考核领导小组，专门负责全市经济工作目标管理年终综合考核和兑现奖罚。
1、总责任书由市政府办公室牵头，统计局主办。
2、总责任书中专业责任书分别由各主管部门牵头考核，涉及的考核指标及内容由主管部门提出意见，汇报市政府分管领导确定。
3、专业责任书牵头考核部门分别是：项目建设目标管理责任书由市发改委、市招商局考核，固定资产投资目标管理责任书由市发改委考核，财政工作目标管理责任书和农村综合改革目标管理责任书由市财政局考核，农业和农村工作目标管理责任书由市扶贫办牵头考核，工业经济目标管理责任书由市经委考核，城市建设目标管理责任书由市建设局考核，商贸流通目标管理责任书由市商务局考核，旅游工作目标管理责任书由市旅游局考核，公路建设目标管理责任书由市交通局考核，人口与计划生育工作目标管理责任书由市人口委考核，国土资源与环境保护目标管理责任书由市国土资源局、环保局考核，劳动与社会保障工作目标管理责任书由市劳动和社会保障局考核，关注民生目标管理责任书由市民政局牵头考核，安全生产目标管理责任书由市安监局考核。
附件：1、陇南市项目建设目标管理责任书考核办法；
2、陇南市招商引资目标管理责任书考核办法；
3、陇南市全社会固定资产投资目标管理责任书考核办法；
4、陇南市财政工作目标管理责任书考核办法；
5、陇南市农业和农村工作目标管理责任书考核办法；
6、陇南市工业经济目标管理责任书考核办法；
7、陇南市城市建设目标管理责任书考核办法；
8、陇南市商贸流通工作目标管理责任书考核办法；
9、陇南市旅游工作目标管理责任书考核办法；
10、陇南市公路建设目标管理责任书考核办法；
11、陇南市人口与计划生育目标管理责任书考核办法；
12、陇南市国土资源工作目标管理责任书考核办法；
13、陇南市环境保护工作目标管理责任书考核办法；
14、陇南市劳动和社会保障工作目标管理责任书考核办法；
15、陇南市关注民生目标管理责任书考核办法；
16、陇南市农村综合改革目标管理责任书考核办法；
17、陇南市安全生产工作目标管理责任书考核办法；
陇南市项目建设考核办法(试行)
第一章 总 则
第一条 为了认真贯彻落实市委、市政府提出的以项目建设为纲，突出“一纲九目”的发展重点，充分调动各县（区）抓项目的积极性，切实把项目建设目标责任制落到实处，保证全市经济健康、稳定、快速发展，特制定本办法。
第二条 本办法适用于对各县(区)建设项目计划任务完成情况及争取国家投资的考核。
第二章 考核任务的确定
第三条 考核的项目是指在本县（区）内当年在建的投资额在50万元以上（包括50万元）的所有建设项目。按建设性质分为续建项目（上一年度未竣工，结转到下一年度继续建设的项目）、新开工建设项目。按资金来源分为国家投资项目、自有资金建设项目。争取国家投资专指争取到国家资金用于项目建设的所有投资。
第四条 市发展和改革委员会在充分摸清各县（区）当年计划建设项目底子的基础上，经过衔接提出当年建设项目计划。在掌握国家投资政策和投资方向的前提下，对各县（区）近年来争取国家投资情况进行分析，提出各县（区）争取国家投资的计划，提交市政府有关会议讨论确定后，作为考核当年各县（区）项目建设目标管理的依据。
第五条 在每年全市经济工作会议上由市政府与各县(区)政府签订建设项目目标管理责任书
第三章 考核指标、考核办法
第六条 考核指标设定为五项，即：建设项目总个数，当年新开工建设项目个数，建设项目投资完成额，争取国家投资额、“五个一”工作机制落实情况。
建设项目总个数是指在各县（区）辖区内当年在建，投资额在50万元以上（包括50万元）的所有建设项目数。
当年新开工建设项目个数是指各县（区）在本年度内新开工的投资额在50万元以上（包括50万元）的建设项目数。
建设项目投资完成额是指在各县（区）辖区内当年在建，投资额在50万元以上（包括50万元）的所有建设项目当年累计完成投资额。
争取国家投资额是指各县（区）争取到中央或省级预算内资金用于项目建设的所有投资数。
“五个一”工作机制落实情况是指“一个项目确定一个领导挂帅，建立一套工作机制，确定一个法人代表，制定一套工作方案，完善一套考核办法”。
第七条 建设项目总个数、当年新开工建设项目个数、建设项目投资完成额均以市统计局数据为准。争取国家投资额、“五个一”工作机制落实情况由市发展和改革委员会通过核实汇总确定。
第八条 考核采用计算分值的办法进行，五项指标确定总分值为100分。其中:建设项目的总个数15分，当年新开工建设项目个数20分，建设项目完成投资30分，争取国家投资30分、“五个一”工作机制落实情况5分。
建设项目总个数、当年新开工建设项目个数的分值计算:市上采用年终将各县(区)数据一次性统计出来,确定此指标中最高的县(区)取得此指标的最高分值(满分)，然后用最高分值县(区)的数据和分值,推算其它县(区)的分值。
建设项目投资完成额分值的计算：完成年度计划的县（区）取得该项分值的基本分，即30分，为了比较切合实际的考核，按照近年来各县(区)建设项目及投资情况，将九县（区）划分为四类：一类为文县；二类武都区、成县；三类为礼县、西和县、徽县、康县、宕昌县；四类为两当县。一类县每超额完成投资一个百分点加分1.5分；二类县(区)每超额完成投资一个百分点加分1分；三类县每超额完成投资一个百分点加分0.5分；四类县每超额完成投资一个百分点加分0.2分。完不成项目投资任务的县（区）按上述办法倒扣相应分值。
争取国家投资分值计算：完成年度计划的县（区）取得该项分值的基本分，即30分，超额争取部分，每增加1000万元，加0.5分，完不成项目投资任务的县（区）按上述办法倒扣相应分值。
“五个一”工作机制落实情况考核，采取查阅所有资料的方法进行综合考评，考核结果依次分优、好、较好、一般四个档次，分值分别为5、4、3、2。
加扣分值不得超过总分的15%。所有数据和分值均保留2位小数。
第四章 奖 惩
第九条 按照上述考核办法获得的实际分值的排序进行奖罚。对考核成绩前五位的县(区)，由市政府给予表彰奖励;对考核结果差的最后两个县(区),由市政府通报批评。
第十条 对于建设项目实施过程中出现重大质量问题引以及在项目审计、稽查和检查中发现重大违规违纪问题的县（区），取消进入前三名的资格，并不进行奖励。
第五章 附 则
第十一条 本办法由市发展和改革委员会负责解释。
第十二条 本办法自发布之日起施行。
陇南市招商引资工作考核奖惩办法（试行）
为确保我市《国民经济与社会发展“十一五”计划》的顺利实施，全面完成招商引资任务，促进全市社会经济快速发展，制定本办法。
一、考核对象
各县（区）人民政府、市直有关单位。
二、考核指标
市政府按年度下达的招商引资任务指标。
三、考核内容
（一）招商引资任务完成情况，指该年度实际利用外资，引进省外、市外实际到位资金。
（二）招商引资环境情况
1、实行领导挂牌服务制度落实情况。
2、市、县（区）招商引资优惠政策落实情况。
3、招商引资舆论宣传情况。
4、投资环境改善情况。
5、投诉纠纷处理情况。
（三）招商引资基础工作
1、招商引资项目库建设。每年新增招商项目情况。
2、开展招商活动。参加市上组织的招商引资节会情况，组织小分队进行招商情况。
3、项目跟踪服务情况。指市上当年在谈、签约、执行项目和往年签约本期执行项目的跟踪服务情况。
4、财政保障情况。指市、县(区)级财政建立招商引资项目前期专项基金，招商经费纳入财政预算及实际拨款情况。
5、招商引资项目统计报表上报情况。指及时、准确上报招商引资项目各种报表情况。 四、考核计分
（一）招商引资目标任务60分。完成任务得满分。超额任务10%奖1分，以此类推。没完成任务的，按同等分值扣减，上不封顶，下不保底。
（二）招商引资环境20分：
1、实行领导挂牌服务得2分，帮助企业解决问题得2分，反之，每项扣2分。
2、落实市招商引资优惠政策得2分，落实县（区）招商引资优惠政策得2分，反之，每项扣2分。
3、行政执法人员依法行政，无乱收费、乱摊派、乱罚款；无吃拿卡要；无随意检查；无外商投诉案件得4分。反之，每件扣1分。
4、设立举报投诉机构并向社会公布举报投诉电话得2分，投诉案件有着落得2分。反之，每项扣2分。
5、利用当地媒体开展招商引资宣传活动得2分，开展网上招商得2分，反之，每项扣2分。
（三）招商引资基础工作20分
1、建立招商引资项目库得2分。完成新增项目任务得2分。反之，每项扣2分。
2、按要求参加市上组织的招商引资活动得2分，自己组织招商节会或组织小分队招商得2分。反之，每项扣2分。
3、对重大节会签约项目实行跟踪服务得2分，督促检查项目落实得2分。反之，每项扣2分。
4、设立民间投资项目（招商引资项目）前期工作专项基金得2分，县（区）级财政拨招商引资专项工作经费得2分，反之，每项扣2分。
5、按要求上报招商引资统计报表得2分，及时反映招商工作动态得2分。反之，每项扣2分。统计报表不实的扣2分，
五、考核方式
考核工作由市政府办公室牵头组织，市发改委、招商局、监察局等部门参加，组成考核小组，采取听取项目业主汇报，查看相关资料等形式，每半年进行一次。考核结果作为领导干部年度考核、晋职升级的依据。
六、奖惩
考核评比位居前五名的县（区），由市政府给予表彰奖励；没有完成招商引资目标任务的县（区），不得参加市政府综合考核评比，考评排在最后一位的，由市政府进行通报批评。
七、本办法由市招商局负责解释
陇南市全社会固定资产投资目标管理责任书考核办法
第一章 总 则
第一条 为了贯彻落实 “抓项目促发展”的工作方针，切实落实投资目标责任制，确保完成市政府与省上签订的固定资产投资任务，促进全市经济社会健康稳定快速协调发展，参照省人民政府甘政发[2005]23号文件精神和《甘肃省全社会固定资产投资完成考核办法(试行)》，制定本办法。
第二条 本办法适用于对各县（区）固定资产投资任务完成情况的考核。
第二章 考核任务的确定
第三条 全社会固定资产投资年度计划以省上下达全市当年固定资产投资增长率、各县（区）近三年投资完成情况、各县（区）当年在建投资项目情况、城镇固定资产项目情况为依据进行编制。
第四条 各县（区）年度全社会固定资产投资计划由市发改委提出建议意见，提交市政府有关会议讨论确定，并在全市经济工作会议上由市政府与各县（区）政府签订《固定资产投资目标管理责任书》（以下简称《责任书》），作为考核当年各县（区）全社会固定资产投资任务的依据。
第三章 考核、奖惩办法
第五条 督查考核工作每季度进行一次，半年初评，年底总评。考核工作由市发改委组织实施。
第六条 全社会固定资产投资全年完成数和引进市以外资金实际到位数、城镇固定资产投资完成数，以市统计局年终向社会公布的数据为准。
第七条 考核包括六项指标，即：引进市以外资金实际到位占当地完成投资比重；投资增长率；投资目标完成率；县（区）完成城镇固定资产投资占当地完成投资比率；县（区）完成投资对全市完成投资贡献率；县（区）级财政给县（区）发改委投入的项目前期费用。
引进市以外资金实际到位占当地完成投资比重，是指各县（区）在国内外（不包括本市各县区间）以招商引资实际到位数和实际利用外商投资数占本县（区）当年完成全社会固定资产投资比重。计算公式是，引进市以外资金实际到位占当地完成投资比重=（当年国内招商引资及利用外商投资实际到位数/当年完成全社会固定资产投资）×100%。
投资增长率，是反映年度投资规模和投资增长的指标，考核选择使用前三年平均投资作为基数来测算。计算公式是：投资增长率=[（当年完成全社会固定资产投资/前三年完成全社会固定资产投资平均数）—1]×100%。
投资目标完成率，反映年度投资目标完成效果的指标。计算公式是，投资目标完成率=（当年完成全社会固定资产投资/当年全社会固定资产投资目标）×100%。
县（区）完成城镇固定资产投资占当地完成投资比率，是指各县（区）当年完成城镇固定资产投资在当年全社会固定资产投资比重。计算公式是，县（区）完成城镇固定资产投资占当地完成投资比率=（当年完成城镇固定资产投资/当年完成全社会固定资产投资）×100%。
县（区）完成投资对全市完成投资贡献率，是指在县（区）完成全社会固定资产投资中，除去中央、省、市属工业企业投资后的县（区）自身完成投资与全市完成投资总额同口径的比值。计算公式是：县（区）完成投资对全市完成投资贡献率=[县（区）完成投资/全市完成投资总额]×100%。
县（区）级财政给县（区）发改委投入的项目前期费用，是指各县（区）财政通过自筹，当年拨入县（区）发改委，由县（区）发改委专项用于项目前期论证工作的费用。计算公式：县（区）级财政给县发改委投入的项目前期费用=县（区）级财政拨入县（区）发改委帐户的前期经费（以拨款凭证为准）—年终县（区）发改委专户帐余额（以凭证为准）。
第八条 分值的具体计算方法：六项指标按照权重确定分值为总分100分。其中：引进市以外资金实际到位占当地完成投资比重20分，投资增长率20分，投资目标完成率30分，县（区）完成城镇固定资产投资占当地完成投资比率15分，县（区）完成投资对全市完成投资贡献率10分，县(区)级财政投入的项目前期费用5分。各县（区）的投资增长率，县（区）完成投资对全市完成投资贡献率分值，投资目标完成率，引进市以外资金实际到位占当地完成投资比重，县（区）完成城镇固定资产投资占当地完成投资比率分值的计算：市上采用将每项指标各县（区）数据一次性计算出来，确定此指标中最高比率的县（区）取得此指标的最高分值（满分），然后用最高分值县（区）的比率和分值，计算其它县（区）的分值。县（区）级财政给县（区）发改委投入的项目前期费用分值的计算：市上确定投入项目前期费20万元为基数，达到20万元，得5分。达不到20万元的，每减少1万元，分值减少0.25分；超过20万元的，每增加1万元前期经费，分值增加0.25分。
所有增长幅度及计分数据均保留2位小数。
第九条 对考核成绩前五位的县（区），由市政府给予表彰奖励；对投资计划任务完成差的最后两个县，由市政府进行通报批评。
第十条 对于建设项目实施过程中出现重大质量问题以及在项目审计、稽查和检查中发现重大违规、违纪等问题而影响全市项目投资的县（区），将取消奖励资格。
陇南市财政工作目标管理责任书考核办法
第一条 为了明确工作责任，调动各级生财、聚财、理财积极性，促进全年财政工作任务的全面完成，为全市经济工作责任书考核提供可靠依据，特制定本办法。
第二条 考核内容主要为当年大口径财政收入、县级财政收入完成情况；县乡机关事业单位职工工资发放和救灾、扶贫、社会保障等重点支出到位情况；财政收支平衡目标实现；村干部报酬和乡镇公用经费落实情况。
第三条 财政目标实行百分制考核。其中：大口径财政收入和县级财政收入基准分值各30分；职工工资发放、救灾、扶贫、社会保障基准分值各5分，合计为20分；当年财政收支平衡目标基准分值为10分；村干部报酬和乡镇公用经费落实基准分值各5分，合计为10分。完成当年任务的得基准分值，在完成目标任务的前提下，按增长幅度在基准分值的30%以内核定奖励分值。
第四条 确保大口径财政收入和县级财政收入达到市上确定的增长目标，收入增幅要高于本县(区)GDP的增长幅度，年终完成大口径和县级两项收入任务的县区各得基准分值。超任务完成财政收入的县，按每超一个百分点奖励0.5分，分别核定大口径和县级收入奖励分值。
第五条 实现当年县乡机关事业单位职工工资按月足额发放的县得基准分值，拖欠县乡职工工资的相应扣减分值。
第六条 救灾、扶贫、社保三项重点支出到位率分别达到100%的各得基准分值；到位率低于100%的每减少一个百分点扣一分，至基准分扣完为至。
第七条 村干部报酬和乡镇公用经费按照省、市规定的标准足额落实的得基准分值，超额落实到位的按比例给予奖励分值，不能足额到位的按缺额比例扣减基准分。
第八条 确保当年收支平衡，消化累计赤字额高于上年。当年实现财政收支平衡目标，消化历年赤字额达到核定目标的得基准分值，超目标消化累计赤字额的县(区)，按每超消化20万元给予1分奖励，超消化额不足20万元的按比例给予奖励分值。
第九条 设立财政收入增收奖，对当年大口径财政收入实现翻番的或首次过亿元或5亿元或10亿元的县(区)，一次性奖励20万元；对大口径财政收入增幅超过全市平均增幅的县区，每超2个百分点奖励1万元。奖励资金由市委、市政府直接奖励给受奖县（区）委、政府，不再通过财政结算办理。
第十条 市县税务部门要加强对市级收入的征管，严格按分税制规定划解市级收入，市财政局按《陇南市财税收入增长分成及奖励办法》严格兑现增长分成。
第十一条 本办法自2007年1月1日起施行，由市财政局负责解释。原印发的《陇南地区行政公署〈关于印发陇南地区财政“三保一挂”责任制实施方案的通知〉》（陇署发[2003]12号）和原考核办法停止执行。
陇南市农业和农村工作目标管理责任书考核办法
第一条 为加快全市农村经济发展，确保市政府下达的农村工作年度各项目标任务的完成，特制定本办法。
第二条 本办法考核内容为市政府与各县(区)人民政府签订的《农村工作目标管理责任书》中下达的35项指标和任务。其中：农业增加值、粮食总产量和农民人均纯收入3项指标考核以市发改委下达正式计划为准，退耕还林面积、荒山造林面积、基本解决温饱人口和稳定解决温饱人口4项指标考核以省上下达正式计划为准，其他指标考核均以责任书中下达的指标为准。综合评价考核以责任书考核、领导小组成员评议确定为准。另外，在特色产业开发指标中，经济林果共有花椒、核桃、油橄榄、银杏、苹果、茶叶和蚕桑7种，农牧部门的指标包括其中的苹果、茶叶和蚕桑3种，林业部门的指标包括其中的花椒、核桃、油橄榄和银杏4种。
第三条 考核工作由市扶贫牵头，农牧局、林业局、水电局、劳务办、水保局等部门共同组织实施。
第四条 考核工作实行定期与不定期相结合的办法。除年底实行统一考核外，平时各部门要进行不定期的督促和检查。
第五条 《农村工作目标管理责任书》按千分制考核。农业增加值和农民人均纯收入两项指标，按完成计划的比例计分，超额完成任务按超额当年基数绝对量和幅度计算加分，加分不得超过标准分的30%。其他指标，按完成计划的比例计分，超额完成计划任务的加分不得超过标准分的10%。
第六条 考核结果经分管领导审定后，对成绩居前五名的县(区)，由市政府给予表彰奖励。
陇南市工业经济目标管理责任书考核办法
第一条 为了加快全市工业经济发展步伐，确保市政府年度下达的各项工业经济目标如期完成，特制定本办法。
第二条 工业经济目标管理责任书考核遵循客观公正、考核有据和鼓励先进的原则。
第三条 本办法所考核内容为市政府与各县（区）人民政府签订的工业经济目标管理责任书中的各项工作目标和任务。
第四条 工业经济目标管理责任书共考核：市县属规模以上工业增加值、销售收入、实现利税、实现利润和新发展年销售收入500万元以上企业户数五大项指标。
第五条 工业经济目标管理责任书标准分为90分，工业增加值30分，销售收入15分，实现利税20分，实现利润15分，新发展年销售收入500万元以上企业户数10分。对超额完成任务以及受到上级表彰的给予加分。
第六条 考核评分办法
工业增加值的考核评分：
没有完成目标任务的按实际完成比例计分。
完成或超额完成目标任务的：对超额幅度按比例加分,但超额幅度的加分最高不超过30分，加分超过30分的，以超额幅度最大的县（区）加30分为上限，其余按比例加分；对完成任务在5000万元以上的县（区），按基数每1000万元加0.1分；对超出计划净增的增加值，按全市净增的增加值平均分值加分。
销售收入、实现利税、实现利润和新发展年销售收入500万元以上企业户数的考核评分：
完成或超额完成目标任务的，对超额幅度按比例加分,但最高加分不超过考核指标标准分的50%，加分超过标准分50%的，以超额幅度最大的县（区）加标准分的50%为上限，其余按比例加分。没有完成目标任务的按实际完成比例计分，考核指标出现负数的，该考核指标以零分计分。
第七条 工业经济目标管理责任书的考核由市经委负责，以市统计局和市经委核定的全年数据为考核依据，考核结果报市政府审定后进行奖惩。
第八条 对考核成绩前五名的县（区），由市政府给予表彰奖励；对排名最后的县(区)，予以通报批评。本年度工业企业发生重大安全生产事故的取消评奖资格。按照考核结果，
第九条 本办法由市经委负责解释。
陇南市建设工作目标管理责任书考核办法
第一条 为了推进城镇化进程，确保市政府各项城市建设工作目标如期完成，特制定本办法。
第二条 本办法所考核内容为市政府与各县（区）人民政府签订的城市建设工作目标管理责任书中的目标任务。
第三条 城市建设工作目标管理责任书考核7项指标：城镇化、县城详细规划、廉租房、经济适用住房、用水普及率、人均道路面积、人均公园绿地，共40分。
第四条 考核办法。城镇化率标准分为8分；县城详细规划编制标准分为10分；廉租房标准分为5分；经济适用住房标准分为5分；人均道路面积标准分为4分；人均公园绿地标准分为4分。以上七项指标完成和超额完成任务的均计满分；没有完成任务的按比例计分，完成50%以下的不计分。
第五条 考核领导小组根据各县（区）书面报告，组织专人复查审核，按评分标准评出考核分值，经集体研究审核后，报市政府审定。对考核成绩前五名的县(区)，由市政府给予表彰奖励。
陇南市商贸流通工作目标管理责任书考核办法
为充分调动各县(区)政府、各级商务主管部门和流通企业的积极性，完成我市商贸流通工作目标,促进消费、扩大出口，实现商贸流通跨越式发展，现提出《陇南市商贸流通工作目标及考核办法》。
第一条 努力扩大对外贸易，积极参与国际竞争，促进消费，扩大内需是全市各级政府及流通企业的共同责任。各县（区）政府及有关部门一定要高度重视商贸工作，采取有效措施，确保目标任务完成。
第二条 市政府年初按照我市经济社会发展、产业结构调整和消费水平的实际，确定全市年度外贸进出口和社会消费品零售总额的总目标和任务。市发改委、商务局根据各县（区）商贸流通发展实际，将目标任务分解下达给各县（区）政府，年终进行考核。
商贸流通工作考核目标内容为：
1、外贸进出口目标完成值（含绝对完成额和增长率）；
2、社会消费品零售总额目标完成值；
3、为扩大外贸出口，促进消费采取的积极措施及配合上级部门开展各项工作情况。
第三条 商贸流通工作目标考核总分值40分，外贸进出口目标完成值占25分，社会消费品零售总额完成值占10分，工作措施及项目建设占5分。目标任务按完成值占任务比例打分，未完成外贸进出口目标的按未完成部分在市财政对县（区）政府当年财政转移支付总额中直接扣除。
第四条 年底，由市政府组织力量对各区、县（市）及相关部门进行考核评比。对考核成绩前五名的县(区)，由市政府给予表彰奖励。
第五条 本办法自颁布之日起施行。
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