民政部


民政部关于加快推进全国婚姻登记信息联网工作的通知

　　
民函〔2011〕63号


　　各省、自治区、直辖市民政厅（局），各计划单列市民政局，新疆生产建设兵团民政局：


　　为进一步强化婚姻管理，提升服务能力，维护婚姻登记工作的严肃性和权威性，保障婚姻当事人的合法权益，经研究，决定在未来3年大力推进全国婚姻登记信息联网工作，逐步建立全国婚姻登记数据中心。为保证工作的顺利开展，现就有关事项通知如下：


　　一、提高认识，加大工作保障力度


　　加强婚姻登记信息化建设，实现全国婚姻登记信息联网，是婚姻登记机关提高工作效率、实现为民服务的重要保障，是加强婚姻管理、预防骗婚重婚等违法行为的必要手段，也是夯实全国人口信息库建设基础的重要组成部分。各地民政部门要高度重视这项工作，主动向政府领导汇报，积极争取相关部门资金支持，力争将婚姻登记信息联网工作纳入地方政府人口数据库建设或信息化建设总体规划中，纳入民政工作的重要议事日程。要做好与相关部门及上下级民政部门间的沟通协调、组织领导工作，认真组织实施，保证资金筹措、人员组织、设备采购、培训安排等工作落实到位，为全国婚姻登记信息联网提供强有力的人、财、物等各方面保障。


　　二、明确职责，确保工作顺利开展


　　实现全国婚姻登记信息联网，需要各级民政部门和各婚姻登记机关明确职责，通力合作，积极推进，保证工作顺利开展。


　　民政部主要职责：（1）为有需求的省级民政部门部署并培训民政部开发的免费版婚姻登记管理信息系统（以下简称“民政部系统”）；（2）制定部省两级婚姻登记数据交换接口标准，开发数据交换、查询平台；（3）免费为省级民政部门提供省级前置机上交换平台的部署；（4）对使用民政部系统的省份，牵头负责实现部省两级婚姻登记信息联网；（5）对使用自行开发的婚姻登记管理信息系统（以下简称“自建系统”）的省份，配合做好部省两级婚姻登记信息联网；（6）配置满足工作需要的软硬件环境，逐步建立全国婚姻登记数据中心。


　　省级民政部门在推进全国婚姻登记信息联网中任务重，作用大，需要加强力量，加大力度，其主要职责：（1）配置满足本省（自治区、直辖市）婚姻登记管理工作需求的硬件环境（具体要求见《民政部关于进一步做好婚姻登记规范化建设工作的通知》（民函〔2009〕113号）附件1：全国婚姻登记信息系统硬件环境配置建议）；（2）为基层免费提供可实现在线登记的统一版本的婚姻登记管理信息系统；（3）在外网为当事人提供可实现婚姻登记网上预约功能的预约系统，并实现预约系统与婚姻登记管理信息系统的数据交换；（4）做好本省（自治区、直辖市）婚姻登记员信息化培训工作；（5）牵头负责或配合民政部做好部省两级婚姻登记信息联网工作；（6）牵头负责将本省（自治区、直辖市）婚姻登记历史数据导入全国婚姻登记数据中心。


　　地市级民政部门主要职责：配合省级民政部门做好婚姻登记信息化建设的培训、指导、监督和管理工作。


　　婚姻登记机关主要职责：（1）按要求配置客户端信息化设备和网络环境，按规定使用系统，保证系统正常运行和数据安全；（2）补录婚姻登记历史数据，保证数据的准确性和完整性；（3）加大网上预约登记宣传力度，提高婚姻登记网上预约率。


　　三、加快进度，合力推进联网进程


　　目前，陕西、北京、上海三个试点省市已实现与全国婚姻登记数据中心数据交换和共享，试点省市间已实现婚姻登记信息联网。尚未实现省内婚姻登记信息联网的8个省份，应尽快落实系统软硬件环境和网络条件，部署应用民政部系统，以保证全国婚姻登记信息联网进程。省级民政部门要按照《部省两级婚姻登记信息联网进度表》（附件1）、《部省两级婚姻登记数据对接准备要求》（附件2）安排部署工作：使用民政部系统的，要做好相关准备工作，配合民政部尽快实现部省两级婚姻登记信息联网；使用自建系统的，要尽快与本系统开发公司联系，制定升级改造方案，做好部署准备工作；放弃自建系统、改用民政部系统的，应尽快与民政部社会事务司联系。


　　各省、自治区、直辖市民政部门要按照统一的进度安排，加大工作力度，力争按期或提前完成任务，民政部每半年将通报一次各地婚姻登记信息联网工作进度。为全面掌握各地婚姻登记管理信息系统建设使用情况，请省级民政部门确定一名工作联系人并填写《婚姻登记管理信息系统建设使用情况调查表》（附件3），于2011年4月8日前以传真方式反馈民政部社会事务司。民政部社会事务司是全国婚姻登记信息联网业务负责部门，联系人：阳艳燕，联系电话：010-58123173，传真号：010-58123177。民政部信息中心是全国婚姻登记信息联网技术指导和支持部门，联系人：宝力高，联系电话：010-58123754。紫光软件有限公司是全国婚姻登记信息联网项目承建单位，联系人：罗新余，手机号：13261200092。



附件：1.部省两级婚姻登记信息联网进度表
http://files2.mca.gov.cn/sws/201103/20110310101010743.doc
　　 2.部省两级婚姻登记数据对接准备要求
http://files2.mca.gov.cn/sws/201103/20110310114730338.doc
3.婚姻登记管理信息系统建设使用情况调查表
http://files2.mca.gov.cn/sws/201103/20110310114255852.doc



　　


英国与法国行政审判组织比较分析

作者:丛彦国

英国和法国分别是英美法系和大陆法系的典型代表，二者的法律体系和法院体制有着显著的不同，特别是在行政法和行政审判组织上，为了深刻的分析和比较两国的行政审判组织，本文从历史和现状这两个层面进行阐述，进而分析其内在的形成因素，这对于进一步研究这两种类型的行政审判组织的合理性会起到一些作用，也会对我国进一步完善自身的行政审判组织有一些作用。
一、 英国、法国行政审判组织的概况及其区别
英国的行政审判组织是以普通法院为主导的，包括隶属于普通法院的行政裁判所。英国的普通法院大致可以分为中央法院和地方法院。中央法院分为最高法院、枢密院司法委员会和上议院；地方法院分为治安法院和郡法院。其中最高法院由高等法院（内设有王座分院、大法官分院、家事分院），上诉法院和皇家法院组成。[1]
如果从审理案件的程序来划分普通法院，可以把其分为民事法院和刑事法院两个体系。英国普通法院审理行政案件适用一般的民事程序，即行政案件是由民事系统的法院管辖的。民事系统的法院按审级可以分为郡法院、高等法院、上诉法院民事庭和上议院四个审级，但并非每个审级的法院对行政案件都享有管辖权，行政诉讼的当事人如果对王座分院的判决不服，可以向上诉法院民事庭提出上诉；如果对上诉法院民事庭的判决不服，还可以上诉到上议院。至于英国的行政裁判所，是其普通法院相对低效率的代替物。[2]根据英国的实践，可以分析出行政裁判所的性质是由议会设立的行使审判权的司法机关，是普通法院的补充，而不是行政组织。
法国的行政审判组织与英国有着明显的不同，是与普通法院平行的行政法院。行政法院对绝大多数的行政案件进行审理，其判决是终审判决，不能再向普通法院提起上诉。但是，行政法院也不是审理一切行政案件，有些与行政有关的诉讼，如涉及个人自由、私人财产等某些方面，是由普通法院管辖的。
法国行政法院按其管辖的不同，可以分为专门行政法院和普通行政法院。前者只对特定的行政事项有管辖权，如审计法院、财政法院等。后者的管辖范围广泛，凡是不由专门的行政法院管辖的争议，都由其管辖。
普通行政法院有最高行政法院、上诉行政法院、地方行政法庭和行政争议庭四种。最高行政法院在法国的行政制度中，占有特别重要的地位，它既是中央政府最高的咨询机关，又是最高行政审判机关，是全部行政法院共同的最高法院。上诉行政法院是根据1987年的《行政诉讼改革法》而设立的，旨在减轻最高行政法院的负担，分担最高行政法院大部分上诉审的管辖权。[3]地方行政法庭是法国本土和海外省的地方行政诉讼机构，而行政争议庭是在没有建省的海外领地的行政诉讼机构，二者都是普通行政法院。行政法庭的判决根据性质的不同，分别上诉到行政法院和最高行政法院。
通过以上的分析可以得知，英国的行政审判组织，不管是普通法院，还是行政裁判所，都属于司法机关。而作为法国行政审判组织的行政法院，是与普通法院并列的，二者互不隶属，行政法院自成一个独立的法院系统，具有很强的行政色彩。所以，法国存在两大系统的审判机关，前者是普通法院，后者是行政法院，二者有着不同的审判管辖权。
为了更加深入的分析和比较享有行政审判权的英国的普通法院和法国行政法院，有必要考察它们的形成过程。
二、 英国、法国行政审判组织的形成
英国行政审判组织产生的过程实质上就是普通法取得和控制行政审判权的过程，也就是说普通法院享有对行政案件的司法审查权。这是来源于英国的普通法和法治原则的要求，同时又是历史经验的产物，而非理论的产物。[4]
在英国历史上，在地方起各种行政管理作用的治安法官，受到巡回法院的法官的监督。巡回法官在他们自己的地区传达国王发布的命令，处理违法和渎职行为。都铎王朝时期，枢密院加强了其上诉活动。而枢密院的上诉活动是通过星座法庭来行使的。星座法庭可以对不服从治安法官的人予以惩罚，有权谴责治安法官或自己取而代之。1642年星座法庭被废除了。1688年的光荣革命取消了枢密院的很多权力。这样，中央对治安法官的监督完全由普通法院来承担。此时普通法院中的王座法庭乘虚而入，通过法庭实行行政控制的时代开始了。[5]王座法院发布强制令、调卷令，并且采用其他救济手段。任何一个希望对行政执法的合法性以及其他当局的合法性提出挑战的人都可以得到救济。此时，真正意义上的行政审判组织就产生了，这就是高等法院中的王座法庭（又称王座分院）。
法国行政审判的产生过程，就是行政法院的形成过程，最重要的就是最高行政法院的确立过程，最高行政法院创建于1799年，称为国家参事院。国家参事院的渊源可以追溯到旧制时期的国王参事院。国王参事院是辅助国王统治的机关，行使国王所掌握的立法、行政和司法权力。可以向国王提出意见，没有属于自己的权力。在司法方面，国王参事院掌握民事、刑事和行政案件的最后审判权力。拿破仑仿效国王参事院，设立第一执政的顾问，以顾问资格向第一执政提出解决行政争议的建议。因此，国家参事院在行政诉讼方面的裁决权力是行政国家元首所保留的权力。在1806年，国家参事院成立一个诉讼委员会集中执行行政争议裁决职务，自此，行政争议的裁决和咨询职务分开。诉讼委员会的成立是行政审判向专业化和独立化发展的开端。1872年的法律规定参事院以法国人民的名义独立作出裁判，而不是行政国家元首所保留的审判权。这对于国家参事院来说有着重要的意义，它享有了法律上的审判权力，成为名副其实的最高行政法院。1889年最高行政法院以判例的形式推翻了起诉前要先向部长申诉的限制，最终确定了最高行政法院的独立性。
三、 英国、法国行政审判组织的形成因素及其比较
法国之所以建立行政法院作为其行政审判组织，是基于大革命时期对三权分立原则的理解和对司法机关的普通看法。[6]这与前面提到的英国的情况大不相同，主要表现为以下几个方面：
（一）两国的司法机关和法官的历史地位和作用不同
法国大革命前的欧洲大陆正是封建社会后期，司法非常黑暗，法国则是其典型。当时，巴黎最高法院为贵族所把持，是一个反对任何改革的顽固封建堡垒。它除了拥有司法权外，还有一项重要的特权，即国王的敕令在公布前须登记。它 常常利用这项权力维护封建特权，反对革命。因此，掌握在封建势力中的法院和反映资产阶级利益的行政部门之间矛盾激化。[7]从而，行政部门和法院之间渐渐产生了互不信任关系。如果国王向全国实行较开明和进步的法律，法院要么拒绝适用，以与新法的宗旨相对立的立场来解释新法；要么就阻碍官员们实施新法，民众对司法机关和司法权存在着普遍不满的思想。法国大革命发生后，制宪会议为了避免法院对行政的干扰以及削弱法院的作用和影响，因而禁止普通法院受理行政诉讼案件。所以，在当时的法国，对行政的监督是不可能由司法机关来承担的。
英国法律具有原生性，普通法是由威斯敏斯特法院发展起来的，英国的法官有着很高的声誉。以普通法院大法官科克为代表的一批英国法官，不顾自身安危，敢于和专横的王权斗争，[8]这获得了人民的普遍信任和尊敬。在英国人的心目中，普通法院是公民的自由和权利的最有利的工具。17世纪英国革命时期，普通法院和议会结成同盟与国王斗争，在1642年废除了星座法院和除大法官法院以外的其他特权法院。由于星座法院的不良影响，特别的行政法庭在英国人来看，是行政机关专横权力的象征，因此反对设立特别的裁判机构。同时，英国不存在对于法官和司法干涉行政的恐惧。另外，普通法院也的确是一套行之有效的司法机关，没有必要在此之外另设新的司法机关。所以，英国的普通法院自然而然地获得了司法审查权，成为行政审判组织。
（二）两国对行政法的看法以及对法治原则和分权原则的理解不同
上面提到了英国的普通法，其特点就是不严格区别公法和私法，公民与政府之间的关系以及公民相互之间的关系，原则上受同一法律支配，受同一法院管辖。基于此，在英国传统法学中没有行政法这一部门法，也没有明确的行政法观念。英国著名宪法学家戴雪认为，行政法是法国保护政府官员特权的法律。在这种体制下，调整政府和公民的关系的法律规范与调整公民之间相互关系的法律规范是不一样的，相对应的是由两种不同的法院系统来管辖。前一体系给予政府官员特别保护。这是违背法治原则和破坏自然公正，在英国不能存在。[9]总之，戴雪认为行政法对英国人的法治、普通法和宪法自由而言，都不相容。
但是，英国并不是像戴雪所断言的那样，根本没有行政法，相反，英国行政法有过很长的历史，但以现代的形式出现却是17世纪下半叶的事，现在英国行政法中有相当大的一部分原理原则可以追溯到这一时期。[10]实际上，行政法最重要的原则就是依法行政，这也是法治原则在行政法上的直接体现。依法行政这一法国行政法中的核心内容，因戴雪反对行政法的观念而没能成为英国政府的行政原则，但却以另外的形式表现出来，即司法审查，也就是普通法院对行政的监督和控制。
首先，英国的司法审查是建立在越权无效原则基础上的。英国学者对越权的解释非常广泛，适用范围很宽，几乎包括了所有的违法情形。[11]其原因要源于英国对法治原则的理解。英国的法治原则有四层含义：第一，“任何事件都必须依法而行。将此原则适用于政府时，它要求每个政府当局必须都能够证实自己所做的事是有法律授权的，几乎在一切场合这都意味着有议会立法的授权”；第二，“政府必须是根据公认的，限制自由裁量权的一整套规则和原则办事”；第三，“对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决”；第四，“法律必须平等地对待政府和公民”。[12]从中可以看出，英国法治原则的内容主要是针对政府的，即政府行使权力的所有行为，或者说所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明其严格的法律依据。
其次，法治要求有由议会制定的一整套防止滥用自由裁量权的规则，而法院运用这些规则来对行政进行监督和控制是这一问题的关键，所以，法治要求法院控制政府权力的滥用。另外，法院还必须独立于政府之外，这样才有能力和资格裁判有关政府行为是否合法，这也体现了自己不能成为审理自己案件的法官这一法律观念。
最后，尽管政府有着很大的权力，但是在法律面前，政府与每一个公民的地位都是平等的，政府应当守法，不许越权，否则就会遭到法院的司法审查。通过以上的叙述可以得出：英国行政法最核心的含义就是“它是关于控制政府权力的法”。[13]
法国大部分学者在其著作中认为“行政法是调整行政活动的公法”。[14]法国与英国不同，其属于大陆法系，大陆法系的法学家认为法律可以分成公法和私法两种不同的法律规范。用以调整私人之间的规范不能机械地适用于涉及到国家或公共机构的关系，而真正适合的可能是其他规范，这些规范就构成了行政法。而且法国行政法的存在仍是造成法国法区别于英国法的重要因素，法国行政法与英国行政法是很不相同的。法国行政法包括了行政机关与公民之间关系的整个领域：它涉及了财产法，例如征用土地，土地管理和城市发展规范；它还涉及到契约法，例如被委托提供公用事业的私人企业的义务和缔结行政合同的程序；它还涉及到侵权行为法，例如国家因为行政法规对个人造成不公正的损害所产生的责任等等。而在英国，按照惯例，这些应该分别由财产法、契约法和侵权法来加以规范和调整。
我国学者王名扬认为，法国人在大革命时期，在处理法国行政机关和司法机关的关系上所运用的分权原则，就是行政机关和司法机关相互独立，普通法院不能干涉行政，因此不能审理由于行政事项而发生的诉讼。[15]对分权原则，法国人强调权力的制约，认为权力分立就必然要求司法权与行政权分立，司法机关不能审查议会立法的合宪性，也不能审查行政机关行为的合法性。
实际上，分权学说本身与禁止普通法院受理行政诉讼没有必然的联系。行政诉讼也是一种诉讼，一切诉讼的审理和裁判都应属于司法权的范围。根据分权原则，应当由普通法院来管辖，行政机关则不能享有司法审判的权力。尽管行政诉讼与行政机关的权力行使密切相关，但是行政诉讼的本质并不是行政权力的运作。大革命时期的法国人对分权原则的这种理解使其认为行政诉讼就是行政本身，所以禁止普通法院干涉行政，也就是禁止普通法院受理行政诉讼案件。
为了保证行政权的完整性，法国在行政系统内部设置了一个行政法院系统，并赋予其很大的职权，行政系统成功地从自身发展中创建了一套特别的监督和控制行政权的机制。这一机制是由行政发展而来，但却有着高超的法律技术。英国人也承认法国行政法院成功地对行政部门实施了真正的司法控制，提高了行政水平。它们完全是公正、客观的法院。[16]
总而言之，由于英国和法国作为两大法系的代表，在法院和法官的历史地位和作用存在差异以及两国对法治原则和分权原则的理解不同，从而产生了不同的行政法律制度。但是，无论是英国的普通法院还是法国的行政法院，都以自己的特色成功地调整着行政诉讼法律关系。

参考文献:
[1] 参见韩大元：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第43页。
[2] 参见王学辉：《比较行政诉讼法》，重庆出版社2001年版，第292页。
[3] 参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1997年版，第618页。
[4] 参见王学辉：《比较行政诉讼法》，重庆出版社2001年版，第291页。
[5] 参见[英]威廉•韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第18页。
[6] 参见姬亚平主编：《外国行政法新论》，中国政法大学出版社2003年版，第102页。
[7] 参见应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社2004年版，第18页。
[8] 参见李龙主编：《西方宪法思想史》，高等教育出版社2004年版，第105页。
[9] 参见[英]戴雪：《英宪精义》，中国法制出版社2001年版，第406—414页。
[10] 参见龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社2003年版，第307页。
[11] 参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），北京大学出版社2005年版，第69页。
[12] 参见[英]威廉•韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第25—27页。
[13] 参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1997年版，第5页。
[14] 同上，第13页。
[15] 参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1997年版，第551页。