黑龙江省哈尔滨市人民政府


哈尔滨市人民政府令

第230号


哈尔滨市城市户外广告设置管理办法


　　《哈尔滨市城市户外广告设置管理办法》已经2011年3月17日市人民政府第78次常务会议通过，现予发布，自2011年5月1日起施行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长　林铎

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一一年三月二十八日


哈尔滨市城市户外广告设置管理办法


　　第一章　总 则

　　第一条　为了规范户外广告设置行为，合理利用城市空间资源，保护城市景观风貌，美化城市环境，根据有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条　本办法适用于本市建成区和本市规划区内实行城市化管理区域内的户外广告设置及其相关管理活动。
　　户外广告的发布登记及监督管理，依照《中华人民共和国广告法》和有关法规、规章的规定执行。

　　第三条　本办法所称户外广告设置，是指利用户外场地（所）、空间、建（构）筑物、设施、交通工具等载体，设置、张贴、绘制、涂写、镶嵌、悬挂介绍商品或者服务的商业广告、指示标明商品或者服务的经营者位置的牌匾、标识、指示牌等招牌广告以及公益广告等非商业性广告的行为。

　　第四条　市城管行政主管部门（以下简称市城管部门）负责组织实施本办法。

　　市城乡规划、工商、公安交通、交通运输、国土资源、城乡建设、住房保障和房产管理、水务、环境保护、质量技术监督、安全生产监督、财政等部门按照各自职责做好相关管理工作。

　　区城管部门按照职责分工负责本辖区户外广告设置的审批、监督管理和综合协调工作。
集中行使城市管理行政处罚权的行政执法部门（以下简称城管执法部门）按照职责权限，负责实施本办法规定的行政处罚。

　　第五条　实行户外广告联席会议制度，统筹协调本市户外广告设置管理重要工作。城管、城乡规划、工商、公安交通、交通运输、水务、城管执法等相关部门为联席会议成员单位。联席会议由市城管部门负责召集和组织。

　　第六条　设置户外广告,应当根据城市的风貌、格局和区域功能、道路特点等统一规划，整体设计，分区控制，合理布局，保证城市容貌的整体美观。

　　户外广告设施的设计风格、造型、色调、数量、体量、形式、位置、朝向、高度、材质应当与周围环境相协调。

　　提倡在户外广告制作中采用新工艺、新技术，使用节能环保材料和产品。

　　第七条　城市管理部门和其他负有户外广告设置管理职责的部门应当建立户外广告设置管理投诉举报受理制度，公布投诉举报电话，及时调查处理投诉或者举报事项。

　　单位和个人有权对违反本办法规定设置户外广告的行为进行举报或者投诉，并就户外广告设置行为是否符合法定要求向城管部门查询。

　　第二章　设置规划和设置技术规范

　　第八条　户外广告设置规划由市城管部门会同城乡规划、工商、公安交通、交通运输、水务等部门组织编制，报市人民政府批准公布。

　　第九条　编制户外广告设置规划应当遵循以下原则：

　　（一）符合本市城市总体规划、控制性详细规划、总体城市设计和本办法的相关规定，与城市建设发展相协调；
　　（二）有利于保护城市传统风貌、改善城市容貌、提升城市形象、体现城市特色与风格，与城市市容环境建设协调；
　　（三）分区管理和重点控制相结合、因地制宜、突出重点，与区域环境相协调；
　　（四）维护公共安全、公共利益。

　　第十条　户外广告设置规划应当包括下列内容：

　　（一）严禁设置区、严格控制区、一般控制区、适宜设置区的范围；
　　（二）户外广告布局、总量、密度、种类的控制原则；
　　（三）户外广告设置的位置、形式、规模、规格、色彩、材料、照明等基本设置要求。

　　第十一条　户外广告设置技术规范由市城管部门会同城乡规划、工商、公安交通、交通运输、水务等部门组织编制并公布。

　　第十二条　户外广告设置技术规范应当根据户外广告设置规划、城市容貌标准和相关法律、法规、规章以及法定标准等编制，并就下列事项作出具体规定：

　　（一）户外广告设施的空间关系、规模、规格、风格、形态、材质、工艺、照明等涉及城市容貌的事项；
　　（二）户外广告设施的设计、施工、安装、监理、维修养护、安全检测等涉及设施安全、建（构）筑物安全或者公共安全的事项；
　　（三）其他需要规定的事项。

　　依据本条前款所列事项作出的具体规定，应当区分为强制性规定和引导性规定。强制性规定必须严格执行。

　　第十三条　组织编制户外广告设置规划和户外广告设置技术规范，应当采取听证会、论证会或者座谈会等形式，公开听取相关部门、行业协会、有关专家和社会公众的意见及建议。

　　第十四条　有下列情形之一的，禁止设置户外广告：

　　（一）利用交通安全设施、交通标志、消防设施的；
　　（二）影响交通安全设施、交通标志、市政公共设施、消防设施、无障碍设施使用的；
　　（三）影响道路交通安全畅通的；
　　（四）妨碍生产生活、影响观瞻，损害城市容貌或者设置后可能产生不良影响的；
　　（五）危及建（构）筑物安全、公共安全的；
　　（六）利用临街建筑物玻璃窗的；
　　（七）占用城市湿地，影响城市绿化景观、树木生长的；
　　（八）户外广告设置规划规定的其他禁止设置情形。

　　第十五条　禁止在下列区域、位置设置户外商业广告：

　　（一）国家机关、学校、文物保护单位、历史建筑、名胜风景点的建筑控制地带；
　　（二）市人民政府确定的纪念性建筑、有代表性近代建筑及标志性建筑；
　　（三）建筑物屋顶、立交桥和人行过街天桥（户外广告设置规划确定的适宜设置区除外）；
　　（四）道路两侧各种护栏、杆体、树木、绿篱、通透围墙、道路隔离带；
　　（五）电力、通信等设施；
　　（六）出租汽车车体外部、轮渡船只船体外部、公共汽（电）车车体外部（不含车体两侧），轮渡船码头及售票厅、公交线路调度室等公共交通设施；
　　（七）市人民政府确定的其他禁止设置商业广告的区域、位置。

　　第十六条　在城市道路两侧设置户外广告，不得延伸扩展至道路上方、跨越道路或者违反限高规定，外观不得与交通标志颜色和式样相同或者近似；配置夜景光源的，不得与道路交通信号相近似，或者设置影响驾驶人视觉、存在交通事故隐患的强光灯饰设施。

　　第十七条　在建（构）筑物上设置户外广告，不得遮挡玻璃窗，妨碍相邻权人的通风、采光、通行等合法权益。

　　第十八条　在居住区内的商业和办公用房及其控制地带、居住区周边设置电子显示屏或者其他附带夜景光源的户外广告，应当避免噪声污染、光污染和遮挡日照等对居民生活造成的不利影响。

　　第十九条　利用公共汽（电）车车体两侧设置户外广告不得遮挡车窗、乘客上下车门、线路牌及对原车身颜色全部遮盖，影响乘客识别和乘坐。

　　利用公共交通候车廊（亭）、站牌等设施设置户外广告的，应当在指定的广告栏内设置。

　　第二十条　禁止在江面设置水上漂浮物户外广告。

　　在堤防及堤防范围内的建（构）筑物、设施上设置的户外广告，不得影响通航和堤防安全。

　　第二十一条　禁止在飞行的飞行器上悬挂户外广告。
　　
　　第二十二条　因组织举办文化、旅游、体育、商品交易、产品展销、节日庆典等活动需要，经批准可以临时设置条幅、彩旗、标语、充气模型、实物造型等户外广告。

　　第二十三条　市城管部门应当会同城乡规划等相关部门定期对户外广告设置规划和户外广告设置技术规范的实施情况进行评估。对评估结论认为确需修改的，应当及时组织修订。

　　相关部门、行业协会、有关专家以及其他单位和个人有权向市城管部门就户外广告设置规划和户外广告设置技术规范的实施和修改提出意见和建议。

　　第三章　户外广告设置审批

　　第二十四条　设置户外广告应当符合本市户外广告设置规划和设置技术规范，经批准后方可设置。未经审批，任何单位和个人不得设置户外广告。

　　第二十五条　户外广告设置申请由城管部门负责统一受理。涉及法律、法规规定由本市其他部门负责审批事项的，由城管部门负责将申请材料转相关部门分别提出意见后统一办理，或者组织召开联席会议集中办理。涉及省有关部门的，按照相关法律、法规规定办理。

　　第二十六条　城管部门应当在其办公场所、政务公开网站，公布户外广告设置审批的事项、依据、条件、程序、期限以及需提交的全部材料的目录和申请书示范文本。未经公布的，不得作为审批依据或者条件。

　　设置户外广告的单位或者个人，可以在申请前到城管部门或者通过其他公开方式，查阅户外广告设置规划、户外广告设置技术规范等资料，并可以就与设置户外广告相关的事项进行咨询。城管部门应当及时提供真实、准确的信息。

　　第二十七条　在下列区域、位置内设置户外广告，应当向市城管部门提出申请：

　　（一）市区主干街路及其两侧建筑物规定范围内；
　　（二）重要城市广场、旅游景点及其周边建筑物规定范围内；
　　（三）交通工具，候车廊（亭）、站牌等公共交通设施；
　　（四）松花江城区段南岸堤防至沿江建筑物规定范围内；
　　（五）政府投资、融资建设的公共场地、公共设施；
　　（六）市人民政府确定的其他区域。

　　本条前款规定的具体范围，由市城管部门会同相关区政府和管理部门划定，报市人民政府批准后公布实施。

　　在本条第一款规定范围以外设置户外广告的，应当向所在区城管部门提出申请。

　　第二十八条　对利用公共交通工具和公共交通设施设置户外广告的，由市城管部门委托市交通运输部门审批；对利用其他车辆的，由市城管部门委托市公安交通部门审批。

　　第二十九条　区人民政府和哈西新区、群力新区以及其他市人民政府批准的特殊区域的相关管理机构应当根据户外广告设置规划和户外广告设置技术规范组织编制本辖区的户外广告设置详细规划，经市城管部门审查备案后公布，作为本区域内户外广告设置审批的依据。

　　第三十条　市城管部门可以根据户外广告设置规划、户外广告设置技术规范和相关法律、法规、规章，会同城乡规划、工商、公安交通、交通运输、水务等部门，组织编制主要街路、重点区域、公共场地（所）、公共设施、公共交通工具和公共交通设施等的户外广告设置专项规划，公布后作为相关户外广告设置的审批依据。

　　第三十一条　申请设置户外广告，应当提交下列材料：

　　（一）按照规范填写的户外广告设置申请表；
　　（二）营业执照或者其他证明主体资格合法有效的文件;
　　（三）设置户外广告所利用的场地、建（构）筑物、设施的所有权或者使用权证明;
　　（四）户外广告位置关系图、正立面图及彩色效果图;
　　（五）法律、法规规定的其他材料。

　　利用业主共有的居住建筑设置户外广告的，还应当提供相关业主同意的证明材料。

　　第三十二条　申请在地面、建（构）筑物上设置大型户外广告设施，除提交本办法第三十一条规定的申请材料外，还应当提交下列材料：

　　（一）由具有相应资质的单位设计的户外广告设施结构设计图及安全影响评估分析；
　　（二）由具有相应资质的审查机构审查合格的户外广告设施施工图；
　　（三）户外广告设施施工安全措施及安全责任单位、责任人；
　　（四）由房屋安全鉴定机构出具的房屋安全鉴定报告（仅限国有土地上已建成交付使用的房屋）。

　　第三十三条　申请设置临时性户外广告，应当提交下列材料：

　　（一）临时设置户外广告申请书；
　　（二）营业执照或者其他证明主体资格合法有效的文件;
　　（三）有关主管部门的批准文件（庆典、促销活动除外）；
　　（四）临时户外广告设置的形式和范围；
　　（五）法律、法规规定的其他材料。

　　第三十四条　城管部门应当自受理之日起15个工作日内作出批准或者不予批准的书面决定。批准设置的决定，应当抄告城管执法部门并予以公开，公众有权查阅。不予批准的，应当书面说明理由。

　　相关部门应当在收到城管部门转来的户外广告设置申请后5个工作日内提出书面意见，并不得要求申请人重复提交申请材料，需要进行现场核验等实质性审查的，由城管部门统一组织。

　　第三十五条　城管部门在审查中发现户外广告设置直接关系相邻权人的采光、通风、通行或者居住安全等重大利益的，应当告知利害关系人，听取申请人、利害关系人意见。

　　第三十六条　城管部门在作出审批决定前，对申请人、利害关系人提出听证申请或者户外广告设置后可能对公共安全、交通安全以及建（构）筑物、电力、通信、照明等公用设施的架空线路、设施、设备安全产生重大影响的，应当依法组织听证，根据听证意见作出审批决定。

　　第三十七条　户外广告设置期限按照下列情况核定：

　　（一）通过招标、拍卖等方式取得公共场地、公共设施使用权设置户外广告的，设置期限不得超过3年；
　　（二）利用自有产权或者通过借用、租用、租赁等方式取得使用权的场地、建（构）筑物、设施设置户外广告的，设置期限不得超过2年；
　　（三）利用工地围挡设置户外广告的，设置期限不得超过工程竣工日期；
　　（四）因举办大型文化、旅游、体育、公益活动或者商品交易会、展销会等活动需要，设置临时性户外广告的，设置期限根据活动期限确定；
　　（五）庆典、促销等活动设置临时性户外广告的，设置期限不得超过2日。

　　第三十八条　经城管部门批准设置的户外广告，属依法应当办理户外广告发布登记的，设置人应当按规定到相关工商部门办理。

　　第三十九条　户外广告设置期限届满需要继续设置的，应当在期限届满前30日重新办理审批。

　　第四章　牌匾设置

　　第四十条　商品或者服务的经营者（含其他非公共组织）设置带有名称、字号、简称、注册商标、形象标识等内容的牌匾，本章有规定的，适用本章规定；本章未规定的，适用本办法其他有关规定。

　　第四十一条　城管部门应当根据户外广告设置规划和户外广告设置技术规范，结合不同街道、区域、建筑物的城市容貌要求，会同相关部门分区域制定牌匾设置技术规范，公布后作为审批依据。

　　区城管部门制定的牌匾设置技术规范在公布前应当报市城管部门备案。

　　城管部门可以组织设计、收集、推荐体现本市特色的牌匾范例，供设置人参考。

　　第四十二条　编制牌匾设置技术规范，应当符合下列规定：

　　（一）在同一道路或者同一街区相邻建筑物上设置的牌匾标识，其形式、体量、色彩、灯光效果等应当达到整体和谐，并与该区域内户外广告设施风格相协调；
　　（二）在建(构)筑物外立面设置的牌匾，应当与建(构)筑物本身及相邻招牌设施的高度、形式、造型、规格、色彩等相协调，建筑物外立面同时设有其他户外广告设施的，应当协调兼顾，保持建筑物外立面的整洁美观；
　　（三）设置在建筑物顶部的牌匾应当使用单体字形式。

　　第四十三条　多个单位共用一个场所或者一个建筑物内有多个单位的，设置牌匾应当由该场所或者建筑物的所有人或者管理人根据所在区域牌匾设置技术规范整体规划设计。

　　第四十四条　商品或者服务的经营者不得在其经营场所建筑物立面上直接涂写或者以纸张、条幅形式悬挂、粘贴其名称、字号、简称。

　　第四十五条　申请设置牌匾，应当向城管部门提交下列材料：

　　（一）营业执照复印件或者有关机关批准的名称证明；
　　（二）牌匾的用字、制作规格、式样、材料和设置位置等说明文件；
　　（三）设置牌匾所利用的场地、建（构）筑物和设施的所有权或者使用权证明；
申请人选择城管部门推荐的牌匾样式的，不需要提交本条前款第二项规定的材料，由城管部门在审批时确定。

　　第四十六条　城管部门应当自受理牌匾设置申请之日起10个工作日内作出书面决定。

　　第五章　设施设置与维护

　　第四十七条　户外广告应当按照批准的地点、具体位置、形式、规格、结构图、效果图等要求进行设置。未经批准，不得擅自变更。

　　经批准设置的经营性户外广告设施和公益户外广告设施，应当按照城管部门规定标注审批编号，标注的位置应当易于识别。

　　第四十八条　准予设置的经营性户外广告设施，应当自设置之日起5日内发布商业广告，逾期或者在招商期间连续5日不能发布商业广告的，应当按照城管部门的要求发布公益广告，直至发布商业广告为止。

　　设置人按照前款规定发布公益广告的，可以同时发布设施招商内容，招商内容应当位于公益广告下方，所占面积不得超过该户外广告面积的五分之一。

　　第四十九条　准予设置的公益广告设施不得发布商业广告。

　　第五十条　设置户外广告应当符合户外广告设施的安全技术标准、管理标准和规范，保证户外广告设施设置的安全和牢固。建设和维护户外广告设施，应当遵守有关安全生产的规定。

　　第五十一条　户外广告设置人应当对户外广告设施进行日常检查和维护，保持户外广告设施安全牢固、完好整洁。

　　户外广告设施出现破损、倾斜、残缺、污损、褪色的，设置人应当及时修复或者更新；霓虹灯、电子显示装置、灯箱形式的户外广告设施应当显示完整，出现断亮、残损的，设置人应当在3日内修复、更换，并在修复、更换前停止使用。

　　涉及公共安全的户外广告设施，设置人应当按照规定建立自检制度，及时排除安全隐患。设置满2年的，应当委托具有相应资质的机构检测，检测报告报城管部门备案。具体规定由市城管部门会同市质量技术监督部门制定并公布。

　　第五十二条　非临时性户外广告有下列情形之一的，设置人应当在5日内自行拆除：

　　（一）户外广告设置审批被撤回、撤销或者吊销的；
　　（二）户外广告设置期限届满前停止使用的；
　　（三）户外广告设置期限届满，重新申请未获批准的。

　　户外广告所利用的场地（所）、建（构）筑物、设施的产权人或者管理人应当督促设置人及时履行拆除义务；设置人未履行拆除义务发生弃管的，由产权人或者管理人负责拆除。
临时性户外广告，应当在设置期限届满后6小时内拆除。

　　第五十三条　城管部门因户外广告设置规划调整或者城市公共利益需要，依法变更或者撤回已作出的户外广告设置审批，给户外广告设置主体造成财产损失的，应当依法给予补偿。

　　第五十四条　经批准设置的经营性户外广告设施变更经营主体的，受让人应当自变更之日起5日内持营业执照和转让双方签订的转让合同副本到准予设置的城管部门办理设置人变更备案。

　　第五十五条　利用政府投资、融资建设的公共场地、公共设施设置经营性户外广告设施的，其设置位置的使用权应当通过招标、拍卖的方式取得。

　　政府投资、融资建设的公共场地、公共设施的户外广告位置，由市人民政府授权的单位作为产权主体。

　　市人民政府授权的单位在组织招标、拍卖前，应当会同市、区城管部门，依据户外广告设置规划和户外广告设置技术规范等制定具体的户外广告设置条件，并纳入招标、拍卖文件。未制定户外广告设置条件或者设置条件未纳入招标拍卖文件的，不得组织招标、拍卖。

　　户外广告设置位置使用权招标、拍卖所得由财政部门按照政府非税收入的有关规定进行监管。

　　第五十六条　在户外广告设置规划允许设置户外广告的区域内，新建建（构）筑物及其他设施投入使用后需要设置户外广告的，应当根据户外广告设置规划和户外广告设置技术规范预留户外广告位置。未预留户外广告位置的，不得设置户外广告。

　　第六章　监督管理

　　第五十七条　市城管部门应当加强对全市户外广告设置管理活动的监督、指导和协调，对违反规定审批户外广告设置、未按规定履行监督管理职责的，应当责令其改正，并可以依职权问责；对应当给予行政处分的区城管部门和受委托机构的工作人员，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议。

　　第五十八条　城管部门和受委托机构应当加强对审批范围内户外广告设置活动的监督检查，记录检查情况和处理结果，公众有权查阅监督检查记录。

　　市城管部门可以将其负责日常监管的区域委托区城管部门管理，并对委托区域的户外广告设置秩序负责。

　　城管执法部门对投诉、举报以及巡查检查中发现的违反户外广告设置管理规定的行为，应当及时立案查处。

　　第五十九条　城管部门和受委托机构在进行户外广告设置监督检查时，有权采取下列措施：

　　（一）要求设置人提供与监督事项有关的文件、资料，并进行复印；
　　（二）责令设置人停止违反有关户外广告设置的法律、法规、规章规定的行为，并监督当事人改正；
　　（三）责令设置人履行户外广告维护管理责任，对批准设置的户外广告设施进行安全检查；
　　（四）对拒不履行改正要求的，抄告城管执法部门依法进行处罚。

　　第六十条　城管部门和受委托机构向城管执法部门抄告应予处罚的违法行为，应当以书面形式载明当事人、违法事实、处罚建议及依据等事项，并根据需要提供监督检查记录等资料。

　　第六十一条　城管执法部门应当自收到城管部门或者受委托机构抄告事项之日起2个工作日内予以立案，自立案之日起15个工作日内作出处罚决定并抄送城管部门或者受委托机构；因特殊原因15个工作日内不能作出处罚决定的，经本部门负责人批准，可以延长；对依法应当强制拆除的户外广告设施，应当及时组织实施拆除。

　　第六十二条　城管部门应当制订并组织实施户外广告重大安全事故应急处置方案，遇暴雨（雪）、大风等灾害性天气，应当及时督促设置人做好安全防范工作。

　　第六十三条　有下列情形之一的，应当及时组织召开户外广告设置管理联席会议：

　　（一）组织实施户外广告设置规划、户外广告设置技术规范的编制、修订及实施情况评估；
　　（二）涉及户外广告设置审批和管理中的重大事项；
　　（三）需要统一组织或者协调的其他事项。

　　联席会议成员单位应当按照职责分工落实联席会议议定事项，加强协作配合与信息沟通。具体工作制度由市城管部门会同其他成员单位制定。

　　第六十四条　城管部门及受委托机构在履行户外广告设置审批和监督管理职责时，不得向户外广告设置人提出购买指定商品、接受指定的户外广告设计、制作、施工、检测等单位和个人的有偿服务等不正当要求。

　　第七章　法律责任

　　第六十五条　违反本办法规定有下列情形之一的，由城管执法部门实施处罚：

　　（一）未经批准擅自设置户外广告的，责令限期拆除，对牌匾、指示牌等招牌广告并处以500元以上2000元以下罚款，对其他户外广告并处以1000元以上5000元以下罚款；逾期未拆除的，强制拆除。

　　（二）未按照批准文件要求设置户外广告，或者不及时履行户外广告设施维护、更新义务影响城市容貌的，责令限期改正，并按每处处以200元以上500元以下罚款；逾期未改正的，强制拆除。

　　（三）未按照规定拆除户外广告设施的，责令限期拆除，并处以1000元以上3000元以下罚款；逾期未拆除的，强制拆除。

　　（四）经批准设置的经营性户外广告设施未在规定期限内发布商业广告又未按照规定发布公益广告的，责令限期改正，并处以1000元以上3000元以下罚款。

　　（五）经批准设置的公益广告设施发布商业广告的，责令限期改正，并处以5000元以上2万元以下罚款；逾期未改正的，按照未经批准擅自设置商业广告的规定强制拆除。

　　（六）未按照规定进行户外广告设施安全检测或者未履行安全防范义务的，责令限期改正；逾期未改正的，处以5000元以上2万元以下罚款；因未采取有效安全防范措施造成严重后果的，强制拆除。

　　（七）经营性户外广告设施设置人发生变更后，未按照规定进行备案的，责令限期改正；逾期未改正的，对受让人处以500元以上1000元以下罚款。

　　（八）经批准设置的经营性户外广告设施和公益广告设施未按照规定标注审批编号的，责令限期改正；逾期未改正的，处以500元以上1000元以下罚款。

　　城管执法部门依照本条前款第一项至第五项规定作出处罚决定的，应当在处罚决定中载明责令改正（拆除）的具体期限；对前款第六项至第八项规定情形，城管部门或者受委托机构已作出责令限期改正决定而当事人逾期未改正的，城管执法部门接到抄告后应当直接按程序实施处罚。

　　第六十六条　户外广告设置活动违反道路交通安全管理、交通运输管理、水务管理等其他规定的，由公安交通、交通运输、水务等相关部门依法处罚。

　　第六十七条　行政管理部门及其工作人员有下列情形之一的，依照相关规定予以问责：

　　（一）未及时组织编制户外广告设置规划、户外广告设置技术规范等，致使户外广告设置审批及监督管理无明确依据的；
　　（二）未履行联席会议成员单位职责，影响联席会议机制有效运行或者联席会议决定事项落实的；
　　（三）对应当实行统一办理、集中办理的设置申请，未按照本办法规定的程序办理的；
　　（四）行使户外广告设置审批自由裁量权缺乏明确依据，或者不按规定行使自由裁量权，导致审批混乱的；
　　（五）对违反户外广告设置管理规定的行为未能及时发现、处理或者移交处罚，对应予处罚的案件不及时依法处罚，对应予拆除的户外广告设施不及时依法拆除，致使户外广告设置无序的；
　　（六）未按规定公开与户外广告设置审批有关的事项、拒绝公众查阅监督检查记录的；
　　（七）对上级机关责令撤销的户外广告设置审批不按要求执行的；
　　（八）未经市人民政府授权的单位同意，擅自出让、转让、出租政府投资、融资建设的公共场地、公共设施的户外广告位置使用权的；
　　（九）向户外广告设置人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求的；
　　（十）法律、法规规定的其他问责情形。

　　第六十八条　有问责权的机关通过下列渠道发现行政管理部门及其工作人员有本办法第六十八条情形的，应当按照规定权限和程序实施问责：

　　（一）在检查、调查中直接发现的；
　　（二）公民、法人或者其他组织检举、控告经调查核实的；
　　（三）上级机关指示、批示的；
　　（四）人大代表、政协委员建议的；
　　（五）审判机关、检察机关建议的；
　　（六）财政、审计、法制、政府督察、绩效管理等监督考核部门建议的；
　　（七）新闻媒体曝光事项经调查核实的；
　　（八）其他反映应予问责信息的。

　　实施问责可以单独或者合并采取责令限期整改、责令作出书面检查、通报批评、调整工作岗位、责令辞职、建议降职或者免职等方式。

　　第六十九条　行政管理部门工作人员在户外广告设置管理工作中不履行法定职责、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊有下列情形之一的，由其所在单位或者上级主管部门、监察机关依法给予行政处分：

　　（一）未按照审批权限、条件、程序等规定办理户外广告设置审批的；
　　（二）对违反户外广告设置规定的行为和接到的举报、投诉，不依法处理、推诿扯皮或者对违法行为包庇纵容的；
　　（三）未履行户外广告设施安全监督管理职责，造成重大安全事故的；
　　（四）索取或者收受他人财物或者谋取其他利益的；
　　（五）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。

　　第八章　附则
　　
　　第七十条　县（市）建成区和实行城市化管理的区域户外广告设置管理，可以参照本办法执行。

　　第七十一条　本办法自2011年5月1日起施行。2006年10月11日哈尔滨市人民政府第153号令公布的《哈尔滨市城市户外广告设置管理办法》同时废止。






对我国缓刑制度的思考


　　 缓刑，是对于被判处一定刑罚的犯罪分子，在一定期限内附条件不执行原判刑罚的一项刑罚制度。缓刑的特点是在判刑的同时宣告暂不执行，但在一定时间内保留执行的可能性。如果遵守一定条件，一定期限以后原判刑罚就不再执行；如果违反一定条件原判刑罚仍须执行。缓刑制度是近代发展起来的，现已被世界各国刑事立法广泛采用。在西方，缓刑最早产生于1842年的英国。那时，英国对有悔改可能的初犯、少年犯采用训斥，并责令具结悔过，保证不再重犯，交付监督，然后予以释放的方法。但它还不是一种刑罚制度。缓刑作为一种制度起源于1870年北美波士顿的《缓刑法》该法规定只适用于少年犯罪。1878年，美国马萨诸塞州颁布了《保护观察法》，把缓刑制度的适用对象由少年犯扩大到一般罪犯。1889年在布鲁塞尔国际刑法学会议上，正式通过决议，将缓刑作为适用于一切犯罪的刑罚制度予以推广。此后，世界各国相继采用。
　　我国刑法中的缓刑，是指人民法院对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，认为暂不执行原判刑罚，确实不致再危害社会的，在一定考验期内，暂缓执行原判刑罚的制度。缓执行制度在实践中对教育改造罪犯，使之改过自新，预防重新犯罪，维护社会稳定等方面发挥了重大作用。然而，缓执行制度在司法实践中存在着种种具体问题，难以达到缓刑的真正目的，确有必要进行改革和完善。笔者认为，应结合我国的司法实际，采用暂缓量刑制度，以暂缓量刑来替代现行的暂缓执行。
　　一、暂缓量刑的定义及特点
　　暂缓量刑，也称为缓量刑，是指对触犯刑律，经法定程序确认已构成犯罪、应受刑罚处罚的行为人，先行宣告定罪，暂不予以量刑，由特定的考察机构在一定的考验期限内对罪犯进行考察，并根据罪犯在考验期间内的表现，依法决定是否适用具体刑罚的一种制度。
　　暂缓量刑的特点：①对被告人有罪宣告。被告人的行为经人民法院审理后认为符合犯罪构成要件的，应当作出有罪宣告。缓量刑不同于缓宣告制度，缓宣告，是对有悔改希望的人犯暂时不作刑的宣告，在一定期间内，如果没有新罪就不再作有罪的判决。缓量刑是以宣告行为人有罪为前提，而不是不作有罪判决，更能体现罪行法定原则。②对被告人暂不处于刑罚。缓量刑只作有罪宣告，而不同时判处具体刑罚。缓量刑不同于缓执行制度，缓执行，是人犯受刑罚宣告后于一定期限内附条件地暂缓执行。缓量刑是暂缓适用刑罚，而不是暂缓刑罚的执行。③考察监管机构和人员健全。对暂缓量刑的人员，由设置的专门机关负责监管，并由专职的考察官进行考察。④考察监管程序规范。对暂缓量刑人员的监管考察，按照规范的程序进行，职能部门各司其职，相互配合，相互制约。采用暂缓量刑制度，能够真实体现惩办与宽大相结合的政策，避免现行缓执行制度存在的弊端，更好地发挥缓刑制度的作用。
　　二、暂缓量刑的适用对象。
　　我国现行适用缓刑的条件有三：其一是被判处拘役或者三年以下有期徒刑；其二是犯罪分子确有悔改表现，法院认为不关押也不致于再危害社会；其三是罪犯不属累犯。也就是说，适用缓刑是在犯罪分子已经被判处刑罚的前提下，再考虑犯罪分子的悔罪表现，认定其放在社会上是否确实不致再危害社会，决定是否执行刑罚。如何准确把握适用，关键在于怎样来认定已被判刑的罪犯"确实不致再危害社会"。审判实践中，是否适用缓刑完全由人民法院作出决定，由于"确实不致再危害社会"没有统一的考量标准，因而有的考虑被告人犯罪的情节和案发后的悔罪表现、受害人的态度等等，在认定悔罪表现方面也大都将被告人是否具有法定从轻情节（如自首、立功、从犯、未成年人）、是否退脏退赔或赔偿受害人损失、是否缴纳罚金等作为考量因素，有的甚至将被告人不适宜监禁的因素（如疾病）、家庭因素（如需赡养老人、抚养子女）等一些与被告人相关联的不合法的客观因素作为适用缓刑因素考虑。只注重被告人的悔罪主观意识，缺乏对被告人的平时表现的调查了解，忽略了对适用缓刑罪犯的监管、帮教、改造等客观条件的考虑。正因如此，有些被告人亲属为了能使被告人适用缓刑，免受监禁，表示愿意多交罚金、多赔偿损失，以金钱的付出来体现被告人的悔罪态度，以至使之成为缓刑的交换条件；有些单位组织出于被告人亲属的种种关系，碍于情面，不切实际地乱出证明，一概证明被告人表现良好；有的帮教组织也停留在纸面上，形同虚设，少数帮教成员甚至不知道被帮教的对象；等等。这些现实存在的情况，并不能表明被告人悔罪的真实性，也不能如实反映适用缓刑的客观条件，给法官提供了种种假象，导致了法官在考虑对被告人适用缓刑时出现偏差。因此说，对被告人归案后是否诚心悔过，适用缓刑是否确实不致再危害社会，实质上都处于一种不确定状态，有待在日后的考察中予以确定。而现行的缓执行制度将这种待定状态交由法官提前认定，确实难于准确把握，以至缓刑期间重新犯罪的时有发生，有的甚至是报复性犯罪。也容易导致法官滥用职权，盲目地适用缓刑，造成重罪轻判，使得某些罪犯逃避了应得的惩罚，有损法律的严肃性。
　　笔者认为，应对现行缓刑适用条件加以修改完善，规定为：暂缓量刑的适用必须同时具备以下三个条件：（一）所犯罪行属非恶性犯罪，可以判处三年以下有期徒刑或者拘役。（二）具有下列情形之一的：①过失犯罪的；②犯罪后有自首、立功表现的；③从犯、协从犯，犯罪情节轻微的；④未成年人或者精神障碍的；⑤赔偿被害者的损失或者被害人请求免予处分的；⑥属初犯、偶犯，因判刑失业，家属无人抚养，陷于失学的；（三）未受过刑罚处罚，未因同种行为受过劳动教养或者三次以上治安处罚的。
　　对缓刑的适用条件进行完善的理由。一是属恶性犯罪的，即使依法可以判处三年以下有期徒刑，也不能适用缓量刑。这是由犯罪性质所决定，恶性犯罪的社会危害性大，历来是重点打击的对象，行为人参与了恶性犯罪，说明其主观恶性较大，存在较大的危险隐患，适用缓量刑放在社会上考察，不利于打击犯罪。二是将适用条件具体化加以明确规定，易于把握。能够准确界定适用范围，防止滥用缓刑，并且能够把罪犯是否"再危害社会"这种不确定状态在考验期间得以实际考察证实，既可以对那些确已改过的罪犯，给予重新做人的机会，体现宽大政策，也可以使那些弄虚作假、无心悔过的罪犯得到应有的法律制裁，维护法律的尊严。三是将现行只有累犯不能适用缓刑的限制，扩大为"未受过刑罚处罚，未因同种行为受过劳动教养或者三次以上治安处罚"，能更有效地发挥刑法的威慑力。行为人因违法行为受过刑罚处罚、劳动教养或者治安处罚后，理应吸取教训，引以为戒，真心改过，若再犯犯罪或者再实施同种违法行为的犯罪，说明了行为人并无悔过之意，这就有必要进行强制性的改造，不能只强调教育而忽略了惩罚。
　　三、暂缓量刑监管考察的机构设置及管理
　　根据《刑法》第七十六条规定：“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合……”。我国现行缓刑的监管机关是公安机关，缓刑犯的所在单位或者基层组织只是配合公安机关实施监管。目前尚没有对考察的具体操作程序、方法作出统一规定。在司法实践中，由于监督机关设置不合理，监管考察没有衡量标准，监管考察程序无章可循，诸多方面的原因，导致了对缓刑犯的监管流于形式，甚至监管失控。主要原因是：公安机关所承担的任务繁重，警力不足，不能有效地实施监管考察；监管考察工作在业务上与公安机关的业务并无实质联系，公安干警及缓刑犯的所在单位或者基层组织的人员缺乏专业监管考察素质。表现为：①监管机关的工作制度缺乏具体的操作规则。由于在对缓刑犯的监管交接上没有明确的规定，法院宣告缓刑的判决生效后，有的执行通知书不能及时送达执行机关，有的缓刑犯属异地公安机关管辖，执行通知书则送达当地公安机关造成对缓刑犯的监管交接脱节。②监管组织设置不合理、不规范。公安机关大都没有设置专职的监管人员，单位或基层组织多数也是由临时抽调人员组成，所组成的帮教监管组织只表现在纸面上，监管考察人员缺乏专业经验和责任心，造成对缓刑犯的监管不严、监督不力、考察监督松懈，有的还处于失控状态。监管考察人员随意组合，也没有组织任何培训，缺乏应有的素质，无法对缓刑犯实施有效的监督考察。③监管措施不健全，目前尚未有规范的、可操作的规定，不利于监管工作的开展。④监督机关对缓刑犯监管考察的监督流于形式。监督机关难以及时掌握对缓刑犯的考察情况，进行有效监督。⑤笔者认为，对暂缓量刑罪犯监管考察的机构设置，应当设立专门考察管理机构（组成方式），制定规范的考察管理工作制度，由具备一定素质的社工人员作为缓刑考察官，具体负责对缓刑犯的监管考察工作。由检察机关作为暂缓量刑罪犯的监督机关，负责对缓刑犯的考察情况进行监督。人民法院决定对罪犯适用暂缓量刑后，由检察机关通知考察机构，并办理暂缓量刑罪犯的交接手续，考察机构应指派具体缓刑考察官，并报检察机关备案。缓刑考察官应采取"一对一"的跟踪帮教管理，并以考察机构的名义定期向检察机关报告考察情况。检察机关根据考察机构提出的考察情况报告，及时对暂缓量刑罪犯的处理向人民法院提出具体建议，由人民法院作出裁决。
　　四、暂缓量刑罪犯的处理
　　根据《刑法》第七十六条、第七十七条的规定，我国现行缓刑制度对缓刑犯的考察和处理有三种情况：①被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，如果没有本法第七十七条规定的情形，缓刑考验期满，原判的刑罚就不再执行，并公开予以宣告。②被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的，应当撤销缓刑，对新犯的罪或者新发现的罪作出判决，把前罪和后罪所判处的刑罚，依照本法第六十九条的规定，决定执行的刑罚。③被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，应当撤销缓刑，执行原判刑罚。对于缓刑犯在缓刑考验期限内犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的、违反法律和行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，应当撤销缓刑，进行审判或执行原判刑罚，对此没有争议。存在的不妥之处有：（一）规定缓刑犯在缓刑考验期限内如果没有前述情况，缓刑考验期满，原判刑罚就不再执行。刑罚是国家为惩罚犯罪而创制的，由专门的国家机关对犯罪分子适用的强制方法。刑罚是犯罪的法律结果，一经作出就必须执行，只是执行的方法可有所不同而已。缓执行也只是暂缓执行原判刑罚，而不应当是不执行刑罚。"原判刑罚不再执行"的规定与刑罚的本质及其强制性是不相容的。（二）不再执行原判刑罚由公安机关宣告。对罪犯的刑罚由人民法院作出，公安机关作为刑罚的执行机关，依据人民法院的生效判决和执行通知书，对罪犯执行刑罚，非经法定的程序，无权改变刑罚的内容。对缓刑犯，公安机关只是缓刑犯的监管考察机关，对缓刑犯考验期满后是否执行原判刑罚，仍需由有权作出刑罚处罚决定的机关决定，不应由公安机关作出决定。况且在实践中，"原判刑罚不再执行"没有统一的法律文书和宣告方式，致使多数公安机关实质上没有进行宣告，缓刑犯也未能得到"原判刑罚不再执行"的有效凭证，处于一种茫然状态。
　　笔者认为，采用暂缓量刑制度，对符合现行"原判刑罚不再执行"条件的罪犯，可以适用免予刑事处分的方法处理，即将"原判的刑罚就不再执行"的规定，修改为"免予刑事处分"。免予刑事处分是对构成犯罪的人只定罪不判刑，是有罪不罚。由于被宣告暂缓量刑的罪犯，在考验期间已实际悔罪改过，已经达到了刑罚的目的，对其再科以刑罚就没有实际意义了。适用免予刑事处分，这样既可以体现惩罚与教育相结合的方针，也可以避免作出刑罚处罚而不执行的状况，以维护刑罚的严肃性。具体的操作程序为：由考察机构对暂缓量刑罪犯在考察期间的表现向检察机关提出考察报告，由检察机关进行核实，将刑罚处罚建议权（量刑建议权）交由检察机关行使，向人民法院提出处理意见，由人民法院分别不同情况作出裁判。①对在考验期限内犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的，应当撤销考察，依照法定程序进行审理，对新犯的罪或者新发现的罪作出判决，并对前罪作出具体刑罚处罚，把前罪和后罪所判处的刑罚，依照刑法第六十九条的规定，决定执行的刑罚。②对在缓刑考验期限内，违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，应当撤销考察，作出具体刑罚处罚。③对在考察期间实施与前罪同种性质的违法行为，需要被治安处罚或者劳动教养的，由检察机关分别不同情况提出处理意见。既可以建议撤销考察，作出具体刑罚处罚，也可以建议直接作出治安处罚或者劳动教养。④对没有上述情形的，由人民法院作出判决，免予刑事处分。法律规定需要判处罚金的，应当一并作出判决。
　　总而言之，对现行缓刑制度进行改革与完善，设置专门的监督考察机构，配备专职缓刑考察官，建立健全的缓刑考察规章制度，规范缓刑考察处理程序，将能充分体现缓刑制度的功能，避免弊端，更好地发挥缓刑的真实效用。

兰平 雍定远
参考文献：
1、《刑法学原理》第三卷 高铭暄主编 中国人民大学出版社出版
2、《中国刑法教程》林准主编 人民法院出版社出版
3、《中国大百科全书》法学 中国大百科全书出版
4、《缓刑犯考察监督有待完善》 朱润发 法制日报
5、《刑法》张炳明主编 四川人民出版社出版