监狱法的法律地位及价值评估

周介昆 陈柏安


[摘 要] 监狱法是我国第一部监狱法典，具有独立的法律地位，对中国法治建设有着深远而重大的意义。监狱法是监狱法治的逻辑起点，保障了罪犯人权，完善了我国刑事立法与司法体系，同时监狱法存在一些问题，与刑法、刑事诉讼法存在矛盾与冲突，影响了行刑模式改革与创新。
[关键词] 监狱法；法律地位；价值所在；存在问题

1994年12月29日，经第八届全国人大常务委员会审议，通过了《中华人民共和国监狱法》（以下简称《监狱法》）。至此，历时8年多的监狱立法活动，以《监狱法》的出台作为取得阶段性成果的重要标志。毫无疑问，中国第一部监狱法典的出台对中国法制建设有着深远和重大的意义。正如1995年2月14日召开的全国监狱工作会议的报告中所言：“《监狱法》的颁布实施，是我国社会主义法制建设史上的一件大事，是监狱发展史上的里程碑，是一件值得庆贺的盛举。《监狱法》是建国40多年来监狱工作成就的结晶，是监狱工作历史经验的科学概括和总结，凝聚着广大监狱干警长期以来惩罚犯罪、教育改造罪犯的丰富经验和解放思想、勇于探索、敢于创新的聪明才智，饱含着从事执行刑罚和监狱理论研究工作者的科研成果。《监狱法》的实施，标志着我国监狱工作进入了新的历史时期。[1]” 然而《监狱法》的出台并非监狱立法的功成名遂，相反，其正表示着我国系统的监狱立法之开始。
从1994年到今年，正是《监狱法》颁布与实施十周年，这是一个值得庆贺的日子。监狱法实施10年以来，为我国建立中国特色的监狱法制打下了良好和坚实的基础，树立了依法治监的监狱治理理念，为我国打击犯罪、惩罚和改造罪犯，保障罪犯人权提供了法律保障。然而，根据这十年来《监狱法》实施的状况，监狱法治所面临的问题和形势还是十分严峻的。“这些问题既有来自于中国社会经济文化发展客观水平的局限，也有来自于国家刑事立法体系和刑事司法体制方面的制约；既有来自于监狱外部社会环境方面条件的影响，也有来自监狱内部自身的因素；既有来自监狱立法体制的，也有来自监狱法实施机制的；既有人的主观方面的因素，也有物质的和制度或体制方面的因素。[2]”本文籍《监狱法》颁布十周年，对《监狱法》的法律地位及其所体现的价值作一评估。
一、《监狱法》的法律地位
现代法理学认为，某部法律在整个国家法律体系中的地位一般是由该法制定的法律依据、其本身所具有的性质、内容及其调整的法律关系与法律调整方法所决定的。笔者认为《监狱法》在我国法律体系具有独立的法律地位，并非刑法、刑事诉讼法的附属与补充，是我国刑事法律体系的重要组成部分。
（一）《监狱法》具有独立于《刑法》、《刑事诉讼法》的法律地位
《监狱法》第1条开宗明义地讲明：“为了正确执行刑罚，惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪，根据宪法，制定本法。”宪法是国家的根本大法，在中国法律体系中具有最高的法律地位和最高的法律权威，其他部门法都是由宪法所派生出来的。从《监狱法》制定的法律依据来看是《宪法》，并不是其他法律，与《刑法》和《刑事诉讼法》并没有法渊上的派生关系，尽管法渊上的不同，不能成为《监狱法》独立于《刑法》、《刑事诉讼法》的充分理由，但是，至少从法渊上排除了《监狱法》与《刑法》和《刑事诉讼法》的派生关系；从《监狱法》的调整对象来看，其主要调整对象为刑罚执行法律关系即行刑法律关系，这种特定的法律关系是监狱在行刑过程中，发生在监狱和罪犯之间的惩罚和被惩罚、改造与被改造的社会关系。这与刑法和刑事诉讼法调整的法律关系不同，《刑法》是规定犯罪与刑罚的法律规范，其并不调整刑罚的执行活动，而《刑事诉讼法》是公、检、法机关在当事人和其他诉讼参与人的参加下，依照法律规定的程序，解决被追诉者刑事责任问题的活动规范，显然《监狱法》与《刑法》、《刑事诉讼法》各有不同的调整对象；从调整方法上来看，《监狱法》与《刑法》、《刑事诉讼法》也不同，《刑法》的调整方法是采用刑罚制裁的方法来调整其保护的社会关系，而对于《监狱法》来说刑罚制裁是其执行的内容，而并非其调整方法；从法的性质和任务来看，《刑法》是规定刑罚的法，《刑事诉讼法》是确定刑罚的法，《监狱法》是执行刑罚的法，各具有不同的性质和任务。《监狱法》具有独立的法律地位，并不是刑法、刑事诉讼法的附属与补充。
（二）《监狱法》不是独立的法律部门
有人认为：“监狱法具有基本部门法律的属性和特点。它与《刑法》、《刑事诉讼法》共同构成刑事法律的三个基本组成部分。三者相互衔接、相互支持，共同构筑我国刑事法律的基本框架，并呈“三足鼎立”之势[3]。”其实这种观点有待商榷，现行《监狱法》很难成为一个独立的法律部门。
所谓法律部门，又称部门法，是根据一定的标准和原则划定调整同一类社会关系的法律规范的总称。法律部门离不开成文的规范性法律文件，但二者并不是一个概念。并非所有的规范性法律文件都能成为部门法。划分法律部门所依据的标准一般认为包括法律的调整对象和法律的调整方法，同时还必须遵守这样几个原则：粗细恰当原则、多寡合适原则、主题定类原则、逻辑与实用兼顾的原则。[4]在整个行刑法律体系中，《监狱法》仅仅调整部分行刑法律关系，即对自由刑的行刑法律关系，其他具有同一性质的法律关系比如说拘役、罚金、管制和余刑在一年以下的有期徒刑等行刑法律关系并不在《监狱法》的调整范围，一个完整的法律部门应该能够概括对同一法律性质的法律关系的调整，但从《监狱法》目前所调整的法律关系来看，其并没有调整全部的行刑法律关系，其只调整绝大部分的自由刑的行刑法律关系。很显然《监狱法》很难作为一个独立的法律部门。
当然，“从监狱法律所具有的行刑法的实际意义来考察，确保刑罚实施和实现的行刑法，应当成为与刑事实体法和刑事程序法相同的国家基本部门法的地位，这是行刑地位和作用日益提高的客观现实的反映和要求，也是刑法改革日益重视刑罚效益和行刑效率的反映和要求[5]”。刑罚的发展经历了由生命刑、身体刑到流放刑直到当今以自由刑为主的发展形态，刑罚的实际效益日益受到人们的重视，因而行刑也受到了越来越多的关注，刑罚执行日趋科学、民主、人道、平缓和谦抑，特别是在当今世界刑事司法领域，“非犯罪化、非刑罚化、非监禁化”的行刑趋势已经成为刑罚执行的主题，把以《监狱法》为主体的刑事执行法律作为一个独立的法律部门，这是与国际行刑理念相衔接的必然需求，也是真正实现惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪的立法目的的客观需要。
（三）《监狱法》是我国刑事法律体系的重要组成部分
刑事法律体系是规定犯罪与刑罚的知识体系，“犯罪”和“刑罚”是刑事法永恒的主题。二者具有天然的联系，犯罪是刑罚的必然前提，刑罚是犯罪的法定后果，是整个刑事法律体系的中心内容。刑事法最根本的目的或作用是通过制刑、求刑、量刑、行刑等环节，发挥刑罚对罪犯的惩罚、遏制、改造等功能，从而实现对犯罪的一般预防与特殊预防，最终达到减少和消除犯罪的目的。
有的论者认为，《监狱法》调整的是监狱的刑事执行活动，监狱由司法部即司法行政机关领导，因此，监狱是行政机关，《监狱法》是行政法的范畴，笔者对于这种观点并不认同。一般来说法的性质主要由其调整对象和调整方法来决定，不受其实施机关或执行机关的管理领导体制的影响。就《监狱法》而言，监狱执行刑事判决，行使刑罚执行权的刑事职能并没有因为领导体制而改变，在活动的性质上仍然是一种国家刑事司法活动，而不是政府行政行为[6]。比如说公安机关是典型的行政机关，但其在刑事诉讼过程中行使侦查权的刑事职能并没有因为其管理领导体制而发生改变，否则规定公安机关行使侦查权的《刑事诉讼法》岂不是变成了行政诉讼法。总之，不论监狱机关的领导体制如何，也不会改变《监狱法》为刑事执行法的法律性质。
按照我国《刑法》的规定，刑罚有五种主刑、三种附加刑。“自由刑判决在实践中占审判机关整个刑事判决数量的90%以上。[7]”由此可见，徒刑在我国的刑罚体系中居于主导地位，是我国主要的刑罚方法。根据《监狱法》和《刑事诉讼法》的规定：余刑在一年以上的有期徒刑、无期徒刑和死刑缓期二年执行的刑罚由监狱执行。由此可以看出，监狱是我国主要的刑事执行机关，在刑罚实现活动的过程中，监狱发挥了主体性的作用。监狱作为自由刑的执行场所，在以自由刑为中心的刑罚时代成为了的刑罚体系的物化象征。“刑罚的动态运作机制告诉我们：在当今以自由刑为主的刑罚制度下，监狱作为刑罚的执行机构，作为自由刑的执行场所，其行刑的功能发挥使其在刑罚机制运作中扮演一个十分重要的角色。行刑机制的运作与刑法、刑罚的发展从理论到实践都处于一种深深互动关系之中。[8]”
国家运用刑罚治理犯罪，是通过刑罚权的分配和运行得以实现的。刑罚权一般可分为四项权能[9]，即制刑权、求刑权、用刑权（又称量刑权）和行刑权。制刑权，即国家立法机关创设刑罚的权力，包括设立、变更、废止刑罚的权力；求刑权又称追讼权或起诉权，是指请求对犯罪嫌疑人判处刑罚的权力；用刑权即对犯罪嫌疑人决定适用刑罚的权力；行刑权即对罪犯执行刑罚的权力，是整个刑罚体系的最终环节。
行刑权是一项独立的刑罚权能，它是指以监狱为代表的刑罚执行机关对犯罪分子执行刑罚的刑事司法活动，是实现刑罚权的最终落脚点和关键所在。正如美国著名法学家戈尔丁所言：“对于一个普通公民来说，……他基本上是根据法律的刑事部门来认识法律的。在这一部门中，法律与法律实施似乎无可摆脱地纠缠在一起。法律的象征意义与其说是立法者，不如说是警官，后者的任务是预防犯罪、侦破案件和逮捕犯罪分子。然而法律的实施过程并不仅限于此，它的顶点是在审讯和定罪的复杂过程之后对犯罪所实施的刑罚。[10]”尽管这一论断是针对整个刑事司法而言，但同样说明了以监狱为代表的行刑机关对于刑罚活动的重要性以及普通公众认识法律的重要性，它是普通公众初步认识法律的最后环节，法律是否民主、谦抑、人道和平缓无不从监狱行刑过程中体现出来。基于此，国家为了规范刑罚执行活动、弥补刑事执行法的空白，《监狱法》得以出台。因此，在以自由刑为中心的刑罚时代，规范监狱行刑活动的《监狱法》与《刑法》、《刑事诉讼法》一样，是我国刑事法律体系的重要组成部分。
监狱是刑罚最终的和集中的体现者，也是国家施政政策和法律制度的特殊检验者。“实际上监狱行使的是行刑权，我国的刑罚权分为几个部分，包括侦查权、起诉权、审判权，最后是行刑权，我觉得行刑权对于国家刑罚权的实现是最后一个环节，也是非常重要的一个环节。我们现在的社会对这一块是比较忽视的，把人抓了，判了，送到监狱，改造得怎么样，就不大管。这个工作没有做好，导致再犯率、累犯率都很高，回头对社会造成危害，又需要抓人、判刑，形成一种恶性循环。所以监狱法制的改革应该提到这个司法体制改革的大的范围之内、国家的法制建设的背景下来考虑。所以，监狱改革与发展是关系到国家司法体制如何转变的问题。[11]”减少乃至消除犯罪几乎是所以统治者和善良人们的共同愿望，随着犯罪现象的加剧，其施加给我们的影响和压力也越来越大，人们不断地修改修正《刑法》与《刑事诉讼法》，但是事与愿违，犯罪现象并没有减少，反而加剧了，这迫使人们不得不把目光转向刑罚的执行与刑事执行法。刑罚的确定解决的只是刑罚实现的基础，而刑罚实现必须通过刑罚执行才能实现其真正内涵。“刑罚的制定和适用、刑事法创制和实施，都要在监狱行刑中得到实现。故此，从认识到理论，从立法到司法，从刑罚的制定到刑罚的适用，都重视和直面监狱行刑这面镜子，是当今中国社会科学地制定刑事政策、进行刑事立法与司法改革的要害之一。否则，如果割裂了它们之间的这种关联，忽视了监狱行刑所具有的影响和检验作用，那么，不仅是首尾不能相顾，甚至就是本末倒置。” [12]
监狱的改革与发展、监狱实施刑罚的效果取都决于监狱法的完善与否，监狱法的完善与否不仅关系到监狱法治本身，而且对于我国司法体制的转变，刑罚目的的实现具有重大而深远的意义。
二、《监狱法》的价值评估
“法治应当优于一人之治[13]”。依法治国已成为我国的治国方略“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是法治最基本的要求，监狱作为我国刑罚的主要执行机关，其对于法治的推行自然具有一种不言而喻、责无旁贷的责任，监狱法治不仅是国家法治的有机组成部分，而且其具有自身的独特的价值与品格。在一个主权在民的法治社会里，监狱法制不仅是国家惩罚、改造犯罪者和维护社会秩序的手段，同时也是保护罪犯法益的特殊工具，“刑罚并不是对过去的报复，因为已经做了的事是不能勾销的，它实施是为了将来的缘故。[14]”监狱法治要求监狱行刑符合国家法治的要求，公正、合理、人道和有效地执行刑罚，最终达到改造罪犯的目的。
法治首先是有法之治，法律是法治的先导。对于推行监狱法治而言，《监狱法》的出台是一种自然而又必然的要求。如果连一部最基本的规范监狱刑罚执行的法律都没有，那么监狱法治将成为一句美妙的空话。因此，在推行监狱法治的大背景下，在理论与实务界的殷切期待下，酝酿8年之久的《监狱法》终于出台了。然后法律的价值并不在于法律本身，而在于法律实践。“实践是检验真理的唯一标准”，对于法律来说也同样如此。法律只有去指导实践，运用到实践中去才能检验和体现其价值，否则，再好的法律也永远只是一张写满承诺和价值而无法兑现的纸，法律应是一种活生生的事实状态。因此对《监狱法》价值的评判只能从《监狱法》实施的实践中去寻求答案。《监狱法》从1994年出台到现在已经实施10年了，10年的实践已经能够给我们一个理性评价与分析的平台。任何事物都具有正反两个方面的价值，因此本文也从正反两个方面来评价《监狱法》的价值。
（一）《监狱法》的价值所在
1、《监狱法》是监狱法治的逻辑起点
正如上述所言，法治最基本的前提是有法之治，仅有监狱法治的理念，没有实在法的确认；仅有依法行刑的要求，没有严格的程序规范；仅有保障罪犯人权的意识，没有法律的宣言，那么，这一切都成为空谈。《监狱法》确认了监狱法治的理念，为程式公正提供了法律上的保障，更体现了对罪犯人权的尊重与保护。《监狱法》的颁布为依法治监的提供了实在法的依据，使监狱治理摆脱了无法可依的尴尬局面，是监狱法治的逻辑起点，是监狱刑罚执行经验的总结、结晶与升华，为依法治理监狱、执行刑罚和改造罪犯提供了明确而又具体的法律依据，使整个监狱的行刑工作有法可依，有章可循。10年来的客观实践所证明，通过对《监狱法》的宣传与学习，《监狱法》正逐步成为指导与规范监狱行刑活动的基本准则，广大监狱人民警察能够按照《监狱法》的有关规定认真地、自觉地规范自己的行为，行使手中的权利和履行应尽的义务，从一定程度来说，依法治监的监狱治理理念已基本形成。从近10年的监狱工作来看，《监狱法》已经成为整个监狱行刑工作最基本和最重要的法律规范，是监狱一切工作的基本纲领，在监狱行刑工作发挥了巨大作用。
监狱法治不仅要确立理念，规范程序，保护人权，而且也必须有明确的执法主体，“就像好的法官执行一部不完善的法典比愚蠢的法官执行一部‘不朽的’法典要好一样，一种独创而且协调的监狱制度如果没有相应的管理人员来执行也没有价值。[15]” 因此《监狱法》明确了监狱人民警察的法律地位，为监狱选拔优秀的人才提供了良好的制度保障。《监狱法》不仅仅是“管监狱的法” 和“管监狱人民警察的法” 同时也是“保障监狱依法行刑的法” 和“保护监狱人民警察公正执法的法”，客观实践所证明，只要我们的监狱和监狱人民警察切实地按照《监狱法》的要求行使自己的权利和履行自己的义务，就会受法律的保护。
《监狱法》第12条第2款规定：“监狱的管理人员是人民警察。” 这是我国第一次明确规定了监狱人民警察的法律地位。“监狱的管理人员是人民警察”这一看似简单的规定实质上包含着国家对于劳改干警多年以来无私奋斗和奉献精神的肯定和褒奖，作为依法教育改造罪犯的监狱人民警察，是光荣而又神圣的人民警察的一个警种，人民警察法律地位的确立使监狱人民警察感到自己在新时代和现代文明社会中的角色得到法律的认可和社会的认同。可以说《监狱法》的实施增强了监狱人民警察对监狱工作的信心、爱心和责任心。《监狱法》第5条规定：“监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动，受法律保护。”这是对监狱人民警察在刑罚执行活动过程中的法律地位的进一步确认，肯定了监狱人民警察是监狱行刑活动的具体实施者。监狱人民警察依法行刑受到法律保护，体现了国家、社会对于监狱人民警察的理解、关心和支持。毛泽东同志指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。” 邓小同志南巡谈话也曾讲到：“中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上讲，关键在人。” 同样道理，对于监狱治理来说，确立了依法治监的监狱治理念之后，依法治监的步子能不能快一点，罪犯的改造效果能不能好一点，关键在于我们的监狱人民警察，只有提高监狱人民警察的法律地位，只有理解、支持和关心监狱人民警察的事业，监狱人民警察队伍的整体素质才能提高，监狱法治才能真正实现。
马克思说过：“经济基础决定上层建筑” 。对于监狱这个上层建筑来说，物质保障对于监狱法治来说是必不可少的。《监狱法》规定：“国家保障监狱改造罪犯所需的经费。监狱人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费列入国家预算。国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费。”“监狱依法使用的土地、矿产资源和其他自然资源以及监狱的财产，受法律保护，任何组织或者个人不得侵占、破坏。”这就从法律上确立了监狱的财产保护机制，明确了监狱经费来源于财政而非来源于监狱自身，尽管在《监狱法》实施的10年内，监狱经费的保障不尽如人意，但是并不能成为否定这一规定的价值的理由。这一规定为今天正在进行的监狱体制改革和监企分开提供了明确的法律依据，使我们监狱改造工作开始逐步摆脱经费和生产双重困扰的恶性循环。
2、《监狱法》的制定和实施完善了我国刑事立法与司法体系
一般来说，一个国家的刑事法律体系由三大部分组成：规定犯罪与刑罚的刑事实体法即刑法、确保程式公正的程序法即刑事诉讼法和规范刑罚执行活动的刑事执行法。我国的刑事法律体系中有《刑法》、《刑事诉讼法》，但没有规范刑罚执行活动的完整、统一的刑事执行法，这不能不说是我国刑事法律体系的一个缺陷。但是在以自由刑为中心的刑罚时代，监狱作为自由刑的执行场所，《监狱法》的颁行在一定程度上弥补了我国刑事执行法的空白，并成为我国刑事执行活动的主要法律依据。应当说《监狱法》的颁布和实施远远超出了其本身的独立意义，而且直接地表现为其对刑事立法和刑事司法的重大作用。监狱法的建立，使中国以刑事实体法、程序法和执行法为基本框架的刑事法律体系基本建立起来；这些法律的全面实施则使中国的刑事司法开始进入整体或全体性的法治状态。而且解决了长期以来中国刑事司法领域存在的若干重大理论和实践问题，诸如监狱的国家刑罚执行机关的性质和任务问题，监狱作为国家司法机关的主体地位问题，监狱生产和罪犯劳动改造的关系问题，等等。[16] 总之，《监狱法》的颁行把中国刑事司法活动中的刑罚执行纳入了规范化、法制化的轨道。
“刑罚权是基于犯罪存在的，对犯罪人实行刑事惩罚的国家权能，是国家统治权或者说国家主权的组成部分。[17]”刑罚权的产生是国家权力分化的结果，而国家权力实现最终依赖于社会组织结构的运作。随着社会不断的发展变化，社会结构日益复杂，国家权力的功能日趋分化和专门化。对于刑罚权来说也同样如此，刑罚权作为国家依法惩处罪犯、改造罪犯的权力，其具有内在的独特的结构。由过去刑罚追诉、刑罚裁量、刑罚执行各权能混为一体逐渐演化为不同的权能分别由不同的专门机关行使。一般认为，国家刑罚权的完整内容包括制刑权、求刑权、量刑权和行刑权[18]等。刑罚权被分为四个权能正是其功能日趋分化和专门化的结果。随着刑罚权功能的分化和专门化，刑罚权的四个权能也由不同的专门机关行使。在我国刑罚权的运作机制中，全国人大及其常委行使制刑权，公诉机关即检察院行使求刑权[19]，法院行使量刑权，监狱行使自由刑的刑罚执行权。但是，在《监狱法》颁布前，我国的刑事法律体系结构中，竟未规定专门的行刑机关，也未规定监狱为专门行刑机关，且没有明确监狱的性质和法律地位。因此，监狱在其发展的历史中在事实上和法律上都沦为审判机关或行政机关的附庸和补充。这违背了刑事司法机关各司其职、相互制约和刑事司法专门化的原则，从而影响了刑罚目的的实现。刑罚实现源于制权，始于求权，定于量权，终于行罚，刑罚执行使刑罚由应然状态和宣告状态最终转化为现实状态，刑罚目的的实现最终取决于刑罚执行。确立专门的、独立的刑罚执行机关不仅仅是理论使然，也是客观需要使然。
《监狱法》第2条规定第1款：“监狱是国家的刑罚执行机关。”这一规定从法律上宣告了监狱摆脱了在历史发展中长期处于审判机关或行政机构附庸的地位，明确了监狱的法律性质，确立了与公、检、法机关一样在刑事司法活动中具有独立的主体地位，“这一规定确立了监狱作为国家的刑事司法活动主体的地位，也就是在事实上肯定了刑事司法活动中，公、检、法、司四主体的地位。更进一步讲，这对所谓刑事诉讼中有关机关——现被界定为公、检、法机关间的分工负责，互相配合，互相制约的原则的一种突破和发展。” [20]在一定程度上完善了我国刑罚权能的运作机制。
通俗一点来讲的话，《监狱法》颁行为中国的刑事司法做了二件大事：在立法层面弥补了我国刑事执法的空白，形成了以《刑法》、《刑事诉讼法》和以《监狱法》为代表和主体的刑事执行法等较为完整的刑事法律体系；在运作机制方面确立了监狱独立的主体地位：即专司刑罚执行的机关，以法律形式宣告了中国也有专门的刑罚执行机关，实现了刑罚权能较为合理的专业化分工。
其实《监狱法》为中国刑事司法做出的贡献远远不止这些。随着监狱立法和司法实践经验的积累和丰富，为刑事执行法典的制定创造了客观条件，为我国刑事法律体系的最终完善打下了坚实的基础，对建构完整的刑事法律体系具有深远而重大的法律意义。
3、《监狱法》的制定和实施有利于保障罪犯人权，促进罪犯改造
如果说宪法是公民权利的宣言书，那么，《监狱法》无疑是罪犯人权的大宪章。
人权的保护水平是衡量一个国家法治水平的基本标准，对于人权的保护和尊重是法治本身的内涵。所谓人权就是人之为人也就是说基于人的本性和本质所应享有的权利。正如夏勇教授所言：“作为普通权利，人权意味着，所有的人类成员，不论在种族、阶级、信仰、肤色、财富、性别、国籍、知识、能力等方面有何具体差异，皆一律平等，拥有人之所以作为人的同等的价值和尊严。[21]” 对人权的保护和尊重起源于欧洲文艺复兴时期的人文主义思潮，人文主义强调对人的尊严的重视，尊重人为之人所应享有的权利。相信每一个人都有其自身的价值，其他的一切价值，包括人的权利都导源于对人本身价值的尊重。人文主义不是指人类的希望建立在人性的善恶上，而是建立在人的潜能上之上，这种能力包括语言、交流、观察、推理、想象和创造的能力，并认为这种能力一旦释放出来，人就能够在一定程序上获得选择自由并开辟改善自己命运的可能性。
犯人的人权也同样应受到法律的尊重与保护，“犯人首先是一个人，然后才是一个犯人。”也享有作为一个人所应享有的权利，法律也应当尊重其作为人本身的价值，尊重其语言、交流、观察、推理、想象和创造的能力。按古典自然法学派的观点，具有契约性质的国家，公民交出部分权力后，必须在所交出的权力范围内接受负责这部分权力的组织机构即政府的支配。然而，公民交出部分权力的本意并非要政府来支配自己，而是需要通过它来保障自己的权利和自由不被侵犯。犯人正是因为行使了其交出的那部分权力中一小部分，（比如说故意伤害，每一个公民故意伤害他人的自由根据契约已交出）所以其必须为占有那交出的部分权力而付出代价以维持其与其他守法公民的权利平衡（比如说被判处监禁），但是未交出和未被剥夺的那部分权利应受到平等的保护和尊重。
正是源于对人权的保护和尊重，《监狱法》明确规定：“罪犯的人格不受侮辱，其人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未依法剥夺或者限制的权利不受侵犯。” 同时在其他条款里也一一列举了罪犯的诸多权利。这些保护罪犯的权利条款正是监狱刑罚执行、改造罪犯以人为本的思想的具体写照，体现了对于罪犯的终极人文主义关怀。现代法理学告诉我们，罪犯接受刑罚是因为犯了错，而不是为了惩罚，惩罚只是为了让他不再犯错。现代监狱的伟大价值就在于“源于报应，表于惩罚，载于改造，止于自由[22]”。
《监狱法》尊重和保护罪犯的人权，首先是以人为本，尊重罪犯人之为人所应有的权利，然而，《监狱法》尊重和保护罪犯人权，不仅是源于尊重罪犯本身的价值，而且也是源于促进罪犯改造的需要。我国《监狱法》第1条规定：“为了正确执行刑罚，惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪，根据宪法，制定本法。” 这一条明确体现出了我国监狱的基本职能是通过正确执行刑罚，以惩罚和改造作为手段，最终达到预防和减少犯罪的刑罚目的；第3条规定：“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合的、教育和劳动结合的原则，将罪犯改造成为守法公民。”这些规定体现出了“以改造人为宗旨”而非“以惩罚人为宗旨”的立法精神和原则，犯人不再仅仅是监狱法律关系的义务主体，同时也是权利主体。
犯罪现象是一种病态的社会现象，犯罪现象的产生不仅有罪犯自身的原因，而且有其自身之外的客观的社会的原因，比如说饥饿、贫穷、受人胁迫等。从一个尽职的国家来说，国家应有消除饥饿、贫穷、胁迫的义务，也有教育每一个公民树立正确思想观念、接受必要生活技能、提供适当文化教育的义务，从一定程度上来说正是因为国家在上述方面的缺位，从而产生了犯罪。国家为了补救其失职所造成的社会消极影响，国家有义务采取一切合法措施将罪犯改造成为适应社会的守法公民。因此犯人不仅享有最基本的人权，而且享有基于其作为罪犯而应享有的特殊权利：改造权，即要求国家提供一切可能的合理的合法措施对其进行改造的权利，包括要求国家为其提供必要的心理咨询、心理矫正、文化教育、技术教育等。《监狱法》第4条规定：“监狱对罪犯应当依法监管，根据改造罪犯的需要，组织罪犯从事生产劳动，对罪犯进行思想教育、文化教育、技术教育。”这一条体现了国家对于罪犯改造权的肯定和尊重，即罪犯在服刑过程中享有接受思想教育、文化教育和技术教育等权利，以使出狱后能够有正确的思想观念、有适当的文化素养、有必要的生活技能以适应社会。同时《监狱法》为了服务于罪犯改造，规定了奖惩、考核，分类关押、分类管理、减刑、假释等监管措施，充分调动了罪犯改造的积极性，发挥了罪犯的主观能动性，罪犯不仅是改造的客体，更是改造的主体。根据1996年和1997年司法部两次对于部分省市监狱的调查报告显示，随着《监狱法》的施实，大多数地区的狱内秩序稳定，罪犯违规违纪、脱逃、狱内发案等，都有不同程度的下降[23]。实践证明，《监狱法》的颁行，有力的保障了罪犯的人权，提高了罪犯的改造积极性、促进了罪犯的改造，为刑罚目的的实现打下了坚实的基础。
(二)《监狱法》存在的问题
国务院


国务院批转教育部面向21世纪教育振兴行动计划的通知
国务院



各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国务院同意教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，现转发给你们，请认真贯彻执行。
实现社会主义现代化，科技是关键，教育是基础。在即将到来的21世纪，国家的综合国力和国际竞争能力将越来越取决于教育发展、科学技术和知识创新水平。改革开放以来，我国教育改革和发展取得了重要成就，为21世纪教育事业的振兴奠定了坚实基础。但是，我国教育发展水
平仍然较低，教育结构和体制、教育观念和方法还不能适应现代化建设的需要。以江泽民同志为核心的党中央在党的十五大上明确提出：“培养同现代化要求相适应的数以亿计高素质的劳动者和数以千万计的专门人才，发挥我国巨大人力资源的优势，关系21世纪社会主义事业的全局。”
根据党中央关于21世纪社会主义现代化建设特别是实施科教兴国战略的重大部署，全社会都要高度重视教育，要使科教兴国真正成为全民族的广泛共识和实际行动。各级人民政府和各有关部门要切实把教育摆在优先发展的战略地位，充分认识全面振兴教育事业的重要性，认真实施《面向
21世纪教育振兴行动计划》，把生机勃勃的中国教育带入21世纪。



中国共产党第十五次全国代表大会提出了跨世纪社会主义现代化建设的宏伟目标与任务，对落实科教兴国战略做出了全面部署。为了实现党的十五大所确定的目标与任务，落实科教兴国战略，全面推进教育的改革和发展，提高全民族的素质和创新能力，特制定本行动计划。
在改革开放和现代化建设新时期，邓小平同志反复强调，实现社会主义现代化，科技是关键，教育是基础。在世纪之交的重要时刻，江泽民同志又深刻指出，“当今世界，以信息技术为主要标志的科技进步日新月异，高科技成果向现实生产力的转化越来越快，初见端倪的知识经济预示
人类的经济社会生活将发生新的巨大变化。”在即将到来的21世纪，以高新技术为核心的知识经济将占主导地位，国家的综合国力和国际竞争能力将越来越取决于教育发展、科学技术和知识创新的水平，教育将始终处于优先发展的战略地位，现代信息技术在教育中广泛应用并导致教育系
统发生深刻的变化，终身教育将是教育发展与社会进步的共同要求。当前，许多国家政府都把振兴教育作为面向新世纪的基本国策，这些动向预示未来教育将发生深刻的变革，我们应当及早准备，迎接新的挑战。
党的十一届三中全会以来，我国的教育事业取得了显著成就，普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的工作取得历史性进展；职业教育和成人教育迅速发展；高等教育规模稳步扩大；教育体制和教学改革逐步深化，办学条件和教育质量有了提高；教育法规体系基本框架已初步形成，所有
这些为21世纪教育事业的振兴奠定了坚实基础。但是，我国教育发展水平仍然偏低，教育结构和体制、教育观念和方法以及人才培养模式尚不能适应现代化建设的需要。在当前及今后一个时期，缺少具有国际领先水平的创造性人才，已经成为制约我国创新能力和竞争能力的主要因素之一
。因此，顺应时代要求，振兴我国教育事业，是实现社会主义现代化目标和中华民族伟大复兴的客观需要。我们要高举邓小平理论伟大旗帜，认真遵循邓小平同志关于“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”的战略指导方针，抓住机遇，深化改革，锐意进取，把充满生机活力的中国教
育推向21世纪。
《面向21世纪教育振兴行动计划》，是在贯彻落实《教育法》及《中国教育改革和发展纲要》的基础上提出的跨世纪教育改革和发展的施工蓝图。要全面规划，突出重点，抓住关键，重在落实。行动计划的主要目标是：到2000年，全国基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文
盲，大力推进素质教育；完善职业教育培训和继续教育制度，城乡新增劳动力和在职人员能够普遍接受各种层次和形式的教育与培训；积极稳步发展高等教育，高等教育入学率达到11％左右；瞄准国家创新体系的目标，培养造就一批高水平的具有创新能力的人才；加强科学研究并使高校
高新技术产业为培育经济发展新的增长点作贡献；深化改革，建立起教育新体制的基本框架，主动适应经济社会发展。到2010年，在全面实现“两基”目标的基础上，城市和经济发达地区有步骤地普及高中阶段教育，全国人口受教育年限达到发展中国家先进水平；高等教育规模有较大
扩展，入学率接近15％，若干所高校和一批重点学科进入或接近世界一流水平；基本建立起终身学习体系，为国家知识创新体系以及现代化建设提供充足的人才支持和知识贡献。
一、实施“跨世纪素质教育工程”，提高国民素质
1．2000年如期实现基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的目标，是全国教育工作的“重中之重”。“两基”已进入攻坚阶段，要确保全国目标的实现。普及义务教育工作的重点和难点在中西部地区，在“十·五”计划期间继续实施“国家贫困地区义务教育工程”，重点
放在山区、牧区和边境地区。
进一步加强教育督导工作，健全督导机构，完善督导制度，保证“两基”的质量和素质教育的顺利实施。
2．实施“跨世纪素质教育工程”，整体推进素质教育，全面提高国民素质和民族创新能力。改革课程体系和评价制度，2000年初步形成现代化基础教育课程框架和课程标准，改革教育内容和教学方法，推行新的评价制度，开展教师培训，启动新课程的实验。争取经过10年左右
的实验，在全国推行21世纪基础教育课程教材体系。
3．加强和改进学校的德育工作。继续加强爱国主义、遵纪守法和社会公德教育，进行中华民族优秀传统和革命传统教育，实施劳动技能教育以及心理健康教育，培养学生具有良好的道德、健康的心理和高尚的情操。
4．体育和美育是素质教育的重要组成部分，要加强体育和美育工作。要使学生有健强体魄。美育不仅能培养学生有高尚情操，还能激发学生学习活力，促进智力的开发，培养学生创新能力。到2001年，通过发布《学校艺术教育工作条例》、深化教育改革和器材配备等工作，初步
建立大中小学相互衔接的、较为科学合理的体育、艺术教育体系，保证学校体育和艺术教育教师的数量和质量，提高教学水平。
5．实施素质教育，要从幼儿阶段抓起，要用科学的方法启迪和开发幼儿的智力，培养幼儿健康的体质、良好的生活习惯、活泼开朗的性格与求知的欲望。
重视特殊教育，努力为广大残疾少年儿童提供受教育的机会，培养他们自主自强的精神和生存发展的能力。
6．继续扩大内地学校培养少数民族学生的规模，促进各民族素质的共同提高。基础教育阶段，要继续办好内地为边疆少数民族办的教学班（校），适当扩大培养规模。内地高等学校要为培养少数民族的优秀专门人才做出更多贡献。要重视加强民族地区“双语”教育教学和师资培养培
训工作。
7．建立和完善有关语言文字工作的法规体系，全面推进学校语言文字工作，各级各类学校特别是中小学、师范院校要继续把说好普通话、写好规范字、提高语言文字能力作为素质教育的重要内容。加强汉语言文字和少数民族语言文字信息处理的宏观管理，依法努力提高全社会的语言
文字规范化意识，到2010年在全国实现文字应用基本规范化，使我国语言文字的应用更加适应社会主义经济、政治和文化建设的需要。
二、实施“跨世纪园丁工程”，大力提高教师队伍素质
8．大力提高教师队伍的整体素质，特别要加强师德建设。3年内，以不同方式对现有中小学校长和专任教师进行全员培训和继续教育，巩固和完善中小学校长岗位培训和持证上岗制度。加强中小学教师继续教育的教材建设。中小学专任教师及师范学校在校生都要接受计算机基础知识
培训。2010年前后，具备条件的地区力争使小学和初中专任教师的学历分别提升到专科和本科层次，经济发达地区高中专任教师和校长中获硕士学位者应达到一定比例。要加强和改革师范教育，提高新师资的培养质量。实力较强的高等学校要在新师资培养以及教师培训中做出贡献。
9．重点加强中小学骨干教师队伍建设。1999、2000年，在全国选培10万名中小学及职业学校骨干教师（其中1万名由教育部组织重点培训）。通过开展本校教学改革试验、巡回讲学、研讨培训和接受外校教师观摩进修等活动，发挥骨干教师在当地教学改革中的带动和辐射
作用。
10．实行教师聘任制和全员聘用制，加强考核，竞争上岗，优化教师队伍。2000年前后，要通过提高生师（包括职工）比、下岗、分流富余人员等途径，优化中小学教职工队伍，提高办学效益。同时，要拓宽教师来源渠道，向社会招聘具有教师资格的非师范类高等学校优秀毕业
生到中小学任教，改善教师队伍结构。
认真解决边远山区和贫困地区中小学教师短缺问题。要进一步完善师范毕业生的定期服务制度，对高校毕业生（包括非师范类）到边远贫困的农村地区任教，采取定期轮换制度，并享受国家规定的工资倾斜政策。鼓励各级政府机关公务员到中小学任教。
三、实施“高层次创造性人才工程”，加强高等学校科研工作，积极参与国家创新体系建设
11．高等学校要跟踪国际学术发展前沿，成为知识创新和高层次创造性人才培养的基地。要重视培养高层次创造性人才的团结、协作和奉献的精神。要从国内外吸引一批能够领导本学科进入国际先进水平的优秀学术带头人。按照“选到一个聘任一个”的原则，国家给予重点资助，学
术带头人在国家政策允许的范围内享有人员聘用和经费使用的自主权。
12．造就一批具有世界先进水平的中青年学术攻坚人才，使高等学校知识和技术创新基地尽快取得创新成果。从1998年起，在全国高等学校的重点学科中，设立一批特聘教授岗位，面向国内外公开招聘特别优秀的中青年学者进入岗位，设立专项奖金并鼓励地方政府和学校相应设
岗奖励。
13．全国高等学校以竞争选优方式分批精选万名骨干教师，采取国家拨款与自筹经费相结合的办法增强科研经费支持力度，提高科研、教学质量及设备装备水平。
设立高等学校优秀青年教师科研和教学奖励基金。从1999年起每年评选百名35岁以下取得重大科研和教学成果的青年教师，连续5年加大支持其科研和教学工作的力度。
14．高等学校实行国家重点实验室和开放实验室访问学者制度，实现重点学科的开放效益，提高师资队伍的整体水平。国家设立专项基金，用于实验室业务费用。
15．进一步提高高等学校博士生培养质量，增设博士专项奖学金。从1999年开始，每年评选百篇具有创新水平的优秀博士论文。对于获奖后留在高等学校工作的博士，连续5年支持其科研、教学工作。要稳妥扩大高等学校博士后流动站的数量和规模。
16．加强国际学术交流。除按现有留学基金制度继续派遣短期访问学者外，由国家资助，选拨大学系主任和研究所、实验室骨干作为高级访问学者，有针对性地到国外一流大学进行研修交流。邀请海外知名学者特别是世界一流大学的教授任国内大学客座教授，来华进行短期讲学和研
究。还要采取各种措施鼓励留学人员回国服务，或以其他方式为提高我国高等学校的教学质量和科学水平贡献力量。
四、继续并加快进行“211工程”建设，大力提高高等学校的知识创新能力
17．1995年启动的“211工程”，重点建设一批高等学校和一批学科，已经为我国创新人才的培养和国家创新体系的建设奠定了重要基础。“九五”期间，进入实质性建设阶段。要保证2000年切实完成“211工程”首期计划并在此基础上启动二期计划，以进一步提高高
校知识创新能力和科学研究水平。
“211工程”二期计划建设资金仍采取国家、部门、地方和高等学校共同筹集的方式。其中，中央专项投入部分的力度至少与首期计划持平，主要用于加大已立项的重点学科建设力度。同时加强项目管理，提高资金使用效益。
五、创建若干所具有世界先进水平的一流大学和一批一流学科
18．建设世界一流大学，具有重大的战略意义。按照江泽民同志在北京大学百年校庆大会上讲话的精神，“为了实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学。”经过长期的建设和积累，我国少数大学在少数学科和高新技术领域已达到和接近国际先进水平，拥有一批高
水平的教授，尤其是本科生培养质量较高，为创建世界一流大学创造了条件。
19．国际上一流大学都是经过长期的建设形成的。一流大学建设要有政府的支持、资金的投入，但更重要的是学校领导、教师、学生长年累月辛勤奋斗的结果。特别是学生毕业以后在国家的各个建设岗位上乃至在国际上体现出了公认的信誉。同时这种学校集中有一大批知名的学者教
授。因此，办成一流的大学，需要有一定的历史过程，要经过社会实践的考验。对此，既要有雄心壮志，又必须脚踏实地。要相对集中国家有限财力，调动多方面积极性，从重点学科建设入手，加大投入力度，对于若干所高等学校和已经接近并有条件达到国际先进水平的学科进行重点建设
。今后10－20年，争取若干所大学和一批重点学科进入世界一流水平。
六、实施“现代远程教育工程”，形成开放式教育网络，构建终身学习体系
20．现代远程教育是随着现代信息技术的发展而产生的一种新型教育方式，是构筑知识经济时代人们终身学习体系的主要手段。充分利用现代信息技术，在原有远程教育的基础上，实施“现代远程教育工程”，可以有效地发挥现有各种教育资源的优势，符合世界科技教育发展的潮流
，是在我国教育资源短缺的条件下办好大教育的战略措施，要作为重要的基础设施加大建设力度。
21．以现有的中国教育科研网（ＣＥＲＮＥＴ）示范网和卫星视频传输系统为基础，提高主干网传输速率，充分利用国家已有的通信资源，进一步扩大中国教育科研网的传输容量和联网规模。2000年，全国全部本科高等学校和千所以上中等学校入网，并争取计算机网络进入5万
名高校教授家中。利用中国教育科研网建立全国大学生招生远程录取、计算机学籍管理、毕业生远程就业服务一体化的信息系统。
22．继续发挥卫星电视教育在现代远程教育中的作用，改造现有广播电视教育传输网络，建设中央站，并与中国教育科研网进行高速连接，进行部分远程办学点的联网改造。2000年，争取使全国农村绝大多数中小学都能收看教育电视节目。要运用优秀师资力量和现代教育手段，
把教育电视节目办好，重点满足边远、海岛、深山、林牧等地区的教育需求。
23．改变落后、低水平重复的远程教育软件开发制作模式，发挥政府宏观调控作用，利用各级各类学校教育资源的优势，通过竞争和市场运作机制，开发高质量的教育软件。要重点建设全国远程教育资源库和若干个教育软件开发生产基地。同时注意引进国外优秀现代远程教育软件。

24．教育部对全国现代远程教育工作实行归口管理，负责组织制订全国“现代远程教育发展规划”并组织实施。“现代远程教育工程”将实行短期国家支持、长期自力运行的发展策略。采用先进的信息技术手段，结合中国的实际情况，不断提高现代远程教育的水平。
为推动现代远程教育的发展，按国际惯例对现代远程教育网络运行费用实行优惠，并依法对境外捐赠设备、进口设备的关税给予减免。
25．建立和完善继续教育制度，适应终身学习和知识更新的需要。有条件的高等学校要开设继续教育课程，建设继续教育基地。要依托现代远程教育网络开设高质量的网络课程，组织全国一流水平的师资进行讲授，实现跨越时空的教育资源共享，向各行业的管理人员和专业人员提供
多种继续教育课程。要发挥高等教育和中等专业教育自学考试制度的优势，不断扩大社会成员的受教育机会。
七、实施“高校高新技术产业化工程”，带动国家高新技术产业的发展，为培育经济新的增长点做贡献
26．高等学校要在国家创新工程中充分发挥自身优势，努力推动知识创新和技术创新，加快技术开发，围绕经济建设中的共性关键技术开展科技攻关，为改造传统产业、调整产业结构、加强农业和农村工作、培育国家经济发展新的增长点服务。
加强产学研合作，鼓励高等学校与科研院所开展多种形式的联合、合作，优势互补，讲求实效。促进高等学校、科研院所和企业在技术创新和发展高科技产业中的结合。鼓励企业在高等学校建立工程研究中心、生产力促进中心等技术集成与扩散的示范中心，开发高新技术产品。鼓励高
等学校向企业转让技术，或利用现有中小企业兴办高新技术企业，探索企业与高校从立项到投产“一条龙”的全面合作。
27．在高校周围形成高新技术企业群已成为知识经济发展的成功经验。要创造条件在高等学校周围，特别是高等学校集中的地区建立高新技术产业化基地，发展科技园区，成为有目的地吸引国外高新技术企业、引进国外高新技术最新成果的窗口，并发挥科技开发“孵化器”的作用。
加强对教师和学生的创业教育，采取措施鼓励他们自主创办高新技术企业。
28．高等学校兴办高新技术企业，对于带动高新技术产业的发展，形成新的经济增长点，发挥了重要的动力和辐射源的作用，成为培养创新人才的实践基地，也为社会提供了新的就业机会。今后，要按照现代企业制度方式，组建一批以高校为依托的高科技产业集团。
29．建立健全高等学校高新技术产业化的保障机制。教育部成立高校科技产业发展资助机构，用于资助高校有开发前景的重大科技项目。通过控股、参股和信贷等方式，重点支持包括高校在内的科技产业和科技开发活动。同时，尽快组建一批专门为高校科技成果转化服务的中介机构
。允许技术生产要素参与收益分配，对科技成果转让的收益应依据国家有关规定提取一定部分，按贡献大小分配给有关研制开发人员。要研究建立创业投资基金，鼓励符合条件的高科技企业上市，促进高新技术产业的发展。
八、贯彻《高等教育法》，积极稳步发展高等教育，加快高等教育改革步伐，提高教育质量和办学效益
30．切实落实《高等教育法》关于“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”的规定，扩大高校办学自主权。为使更多的高中毕业生有接受高等教育的机会，根据各地的需求和经费投入及师资条件的可能，在采用新的机制和模式的前提下，2000年高等教育本专
科在校生总数将达到660万人。招生计划的增量将主要用于地方发展高等职业教育，研究生在校生规模应有较大的增长。高等教育入学率由1997年的9．1％（新口径），提高到2000年的11％左右。普通高等学校生师比由1997年的10∶1提高到2000年的12∶1，
独立设置的普通高校平均在校生规模达到4000人左右。
31．加快高等教育体制改革步伐，深化高等教育改革。继续实行“共建、调整、合作、合并”的方针，今后3－5年，基本形成中央和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下，以省级政府统筹为主的条块有机结合的新体制。除少数关系国家发展全局以及行业性很强需
由国家有关部门直接管理的高等学校外，其他绝大多数高等学校由省级政府管理或者以地方为主与国家共建。中央财政继续拨款鼓励和推进管理体制改革，调整和优化高等学校布局。鼓励和支持社会力量办学。
32．积极发展高等职业教育，是提高国民科技文化素质、推迟就业以及发展国民经济的迫切要求。对于学历高等职业教育，除对现有高等专科学校、职业大学和独立设置的成人高校进行改革、改组和改制，并选择部分符合条件的中专改办（简称“三改一补”）发展高等职业教育之外
，部分本科院校可以设立高等职业技术学院，基本不搞新建。挑选30所现有学校建设示范性职业技术学院。发展非学历高等职业教育，主要进行职业资格证书教育。要逐步研究建立普通高等教育与职业技术教育之间的立交桥，允许职业技术院校的毕业生经过考试接受高一级学历教育。
高等职业教育必须面向地区经济建设和社会发展，适应就业市场的实际需要，培养生产、服务、管理第一线需要的实用人才，真正办出特色。主动适应农村工作和农业发展的新形势，培养农村现代化需要的各类人才。要通过试点逐步把高等职业教育的招生计划、入学考试和文凭发放等
方面的责权放给省级人民政府和学校，省级人民政府在国家宏观指导下，对本地区高等职业教育的现有资源进行统筹。加快发展高等职业教育的步伐，探索多种招生方法，中等职业学校毕业生中有一定比例（近期3％左右）可进入高等职业学校学习；普通高中毕业生除进入普通高等学校外
，多数应接受多种形式的高等职业教育，提高素质。
33．加大招生和毕业生就业制度改革力度，有计划、有步骤地推进高等学校招生考试制度的改革。要从有利于中小学实施素质教育、高等学校公平选拔合格人才、扩大高等学校办学自主权和社会稳定的原则出发，进行高考科目、内容、方法和制度的改革试点，增加对学生能力和综合
素质的考核份量，探索适合不同地区和学校特点的高等学校招生、考试、评价的方法和制度。进行高等职业教育“学校面向市场自主办学，学生自谋职业”的试点。到2000年左右，建立起比较完善的由学校和有关部门推荐、学生和用人单位在国家政策指导下通过人才劳务市场双向选择
、自主择业的毕业生就业制度。
要通过多种形式对高校特困生给予资助，保证经高考录取和已在校的家境贫寒的学生不因经济困难而辍学。国家继续安排资金资助特困生，地方财政和学校相应配套资助。同时，积极开展高校学生贷学金等多种助学制度的试点工作，探索社会主义市场经济条件下资助经济困难学生的有
效途径。
34．积极推进高等学校的教学改革，改革教育思想、观念、内容和方法。要大力推进高等专科教育的人才培养模式的改革，特别是改革课程结构，加强实践教学基地和“双师”型教师队伍建设。本科教育要拓宽专业口径，增强适应性，今后3－5年，将专业由200多种调整到10
0多种。继续推进“面向21世纪教学内容和课程体系改革计划”，并建成200个文、理科基础性人才培养基地、100个各科类基础课程教学基地和20个大学生文化素质培养基地，使之成为具有国内先进水平的教学示范基地。积极稳步发展专业学位研究生教育，进一步完善专业学位
体系，培养大批高层次应用性人才。
35．大力推进高等学校内部管理体制改革。逐步推行聘任制，减少冗员，精简高校职工队伍，使学生与教职员工之比、学生与职工之比、专任教师与职工之比均有较大提高；加速学校后勤工作社会化改革，精简分流富余人员。高等学校招生计划的扩大要同学校后勤工作社会化的进度
挂钩。选择若干条件较好的城市组建企业化经营管理的高校后勤生活服务集团公司，从事学生公寓物业管理以及学校后勤生活服务。争取3－5年内，大部分地区实现高校后勤工作社会化。
九、积极发展职业教育和成人教育，培养大批高素质劳动者和初中级人才，尤其要加大教育为农业和农村工作服务的力度
36．依据《教育法》和《职业教育法》，要努力建立符合我国国情特点的职前与职后教育培训相互贯通的体系，使初等、中等和高等职业教育与培训相互衔接，并与普通教育、成人教育相互沟通、协调发展。设立职业教育课程改革和教材建设基金，实施课程改革和教材建设规划。依
托普通高等学校和高等职业技术学院，重点建设50个职业教育专业教师和实习指导教师培养培训基地，地方也要加强职业教育师资培训基地建设。
继续实施初中后教育的分流，从各地实际出发，积极发展中等职业教育。全国高中阶段职业教育与普通教育之间应保持现有比例，努力达到《中国教育改革和发展纲要》提出的目标。极少数尚未普及九年义务教育的地区，对不能升入初中的小学毕业生应实行职业技术培训；高中阶段教
育结构已基本合理的地区，要把职业教育工作重点放到提高质量和效益上来。经济比较发达的地区可发展部分综合高中，推迟到高三年级分流。要对中等职业教育的社会需求进行科学预测，按照“先培训，后上岗”的原则，对各类新就业人员进行时限和形式不同的职业教育和培训。中等职
业教育要改革专业和课程结构，实行弹性选课制度，提高培养质量，使毕业生能够适应未来社会产业结构和就业市场变化的需要，努力在各地办出一批有较高社会声誉的职业技术学校。
37．成人教育要以岗位培训和继续教育为重点，通过建立现代企业教育制度和职业资格证书制度，采取灵活多样的办学形式，使各类下岗和转岗人员都能接受不同层次和年限的职业培训或正规教育，为再就业工程服务，并使之规范化、制度化。积极为企业经营管理和财务管理人员进
行在职培训。促进企业、学校与政府其他业务部门之间的合作。开展社区教育的实验工作，逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民素质。
根据不同学科、专业和行业发展趋势，加强专业技术人员继续教育工作，健全教育、考核、使用相结合的制度，建立继续教育基金，促进继续教育基地和网络的建设。还要加强公务员培训教育，健全培训机制，建设高素质的专业化的国家行政管理干部队伍。
38．加大职业教育与成人教育办学体制、管理体制、运行机制及招生就业制度改革的力度。适应社会主义市场经济体制的建立和发展，鼓励社会力量在政府的指导下办各种形式的职业教育和成人教育。职业教育和成人教育要走产教结合的道路，调整学校布局，优化资源配置，加强创
业教育和职业道德教育，实行更加灵活的教学模式，努力办出特色，更好地为地区经济和社会发展服务。
认真贯彻党的十五届三中全会精神，深化农科教相结合和各类教育统筹的综合改革，促进农村普通教育、成人教育和职业教育的协调发展，充分发挥农村教育在农村现代化建设中的积极作用。扫盲工作要与农村实用技术培训相结合，切实巩固脱盲的成效，把脱盲与脱贫结合起来。今后
3－5年，使全国大多数农村地区义务教育阶段的毕业生或肄业生能够在从业前后接受一定方式的职业技术培训，包括“绿色证书”培训，使一部分人掌握一两项生产致富的实用技术，适应农村经济社会发展和农民致富奔小康的需要，特别要采取多种教育和培训形式，为乡镇企业和农村产
业升级提供充足的、适用的技术和管理人才。
十、深化办学体制改革，调动各方面发展教育事业的积极性
39．认真贯彻国务院对社会力量办学实行“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”的方针，今后3－5年，基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。
要制定有利于吸纳社会资金办教育和民办学校发展的优惠政策。民办学校的教师和学生，在评定职称、业务培训、升学考试、社会活动等方面享有与公办学校教师、学生的同等待遇。国家设立社会力量办学表彰奖励基金，对有突出贡献的集体和个人给予表彰。
40．社会力量办学要纳入依法办学、依法管理的轨道。社会力量办学不以营利为目的，鼓励滚动发展。要完善法规建设，充实学校设置标准，健全管理体制，加强校容管理，严格财务审计，不断提高教育和管理水平，鼓励现有学校发挥规模效益。
要保证社会力量举办的教育机构自主办学的法人地位，高等教育机构可面向社会自主招生，依法自行颁发非学历教育学生的结业证书，也可组织学生参加国家举办的自学考试或学历文凭考试，取得国家承认的学历证书。
41．公办学校办学体制改革，要在政府教育行政部门的指导下进行试点。基础教育阶段要与改造薄弱学校相结合，高等教育阶段主要以地方高校和成人高校为对象，探索多种形式的办学模式。在推进办学体制改革中，按照教育法律法规，学校产权必须明晰，国有教育设施不得挪作他
用，国有和公有资产不得流失。
十一、依法保证教育经费的“三个增长”，切实增加教育的有效投入
42．落实科教兴国战略，必须转变把教育投资作为消费性投资的观念，要切实把发展教育作为基础设施建设，把教育投资作为一种基础性的投资，千方百计增加教育投入。各级财政要认真落实已出台的筹措教育经费的各项法律规定和政策，特别是要保证做到《教育法》规定的教育经
费的“三个增长”（即各级政府教育财政拨款的增长要高于同级财政经常性收入的增长，在校学生人均教育经费逐步增长，教师工资和学生人均公用经费逐步增长）。要按照《教育法》和《中国教育改革和发展纲要》的规定，逐步提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例，努力实现
4％的目标。
逐步提高中央本级和省级财政支出中教育经费支出所占的比例。自1998年起，中央本级财政按同口径每年提高1个百分点，2000年，将此比例提高3个百分点左右，除按原有政策保留目前每年由中央安排的教育专项外，上述增量部分主要用于振兴行动计划中中央财政支持和资
助的项目。同时，各省、自治区、直辖市财政支出中教育经费所占的比例，也应根据各地实际每年提高1－2个百分点。
认真贯彻《国务院办公厅转发财政部关于进一步做好教育科技经费预算安排和确保教师工资按时发放通知的通知》（国办发〔1998〕23号）的精神，从1998年起，各级财政每年超收部分和财政预算外收入，应按不低于年初确定的教育经费占财政支出的比例用于教育。
加强对城、乡教育费附加的征管工作，以确保足额征收并由教育行政部门商财政部门统筹安排使用。积极支持勤工俭学、校办产业的发展，并对其继续实行税收优惠政策。
在中国中小学幼儿教师奖励基金会的基础上，建立中华教育发展基金会，多渠道筹集教育经费。
43．加快高校筒子楼建设和危房的改造，争取到2000年基本解决高校青年教师住房困难。中央部委所属高校此项工程所需资金，中央财政予以专项支持，其余部分由学校及其主管部门分担，改造后的筒子楼作为高校的公寓和周转用房。
44．利用银行贷款，进一步加快中央部委高校的教职工住房建设。为解决高校教师住房困难、稳定高校教师队伍，在2000年前建设银行基础设施贷款中，安排一部分用于中央部委所属高校住房建设，以支持利用学校自用土地，加快新建“经济适用型”住房，资金不足部分，应多
渠道筹措解决。同时，要继续加强中小学教师的“安居工程”的建设。
45．各级教育部门必须采取各种措施深化教育改革，完善拨款制度，精简机构和冗员，提高经费使用效益。同时，加强对教育经费的审计与监督。
十二、高举邓小平理论的伟大旗帜，加强高等学校党的建设和思想政治工作，把高等学校建设成为社会主义精神文明建设的重要阵地
46．高等学校的德育工作要以马列主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导，按照江泽民同志对全国青年和大学生提出的坚持“学习科学文化与加强思想修养的统一、学习书本知识与投身社会实践的统一、实现自身价值与服务祖国人民的统一、树立远大理想与进行艰苦奋斗的统一”的
要求，贯彻落实《中共中央关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》，坚持社会主义办学方向，完善德育工作体系，教育引导学生坚定政治信念，加强思想修养，树立远大理想，投身社会实践，自觉艰苦奋斗，立志振兴中华，把培养“四有”新人的战略任务落到实处。
47．认真组织实施普通高等学校公共马克思主义理论课和思想品德课（简称“两课”）课程设置新方案，加快邓小平理论“进教材、进课堂、进学生头脑”工作的步伐，用邓小平理论武装大学生。要加强“两课”课程体系和教材建设的研究，把理论研究基地建设好。加强“两课”教
师的培训工作，提高他们的政治和业务水平，提高思想理论教育的实效。
48．加强高等学校中华民族优秀传统教育、人文科学教育和艺术教育，通过增设选修课、举办专题讲座和各种知识性、文艺性业余活动等多种方式，提高学生的文化素质。
49．加强高等学校的哲学社会科学研究。要在马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论的指导下，紧密结合国民经济和社会发展的重大理论和实践问题组织研究，发挥高等学校“思想库”、“人才库”的优势。要进一步加大高校哲学社会科学研究的投入，设立理论研究和教学优秀
成果奖，提高高等学校哲学社会科学的研究水平和参与重大决策的能力。
加强教育科学研究。要统筹规划，突出重点，促进研究成果向实际应用的转化，为教育宏观决策科学化、民主化服务，为教育改革和发展的实践服务，为繁荣教育科学服务。
50．高等学校党组织要切实加强党的建设，加强和改进党对思想政治工作的领导。要在党委的统一部署下，建立和完善校长及行政系统为主实施的德育管理体制，加强高等学校思想政治工作队伍的建设，使高等学校在社会主义精神文明建设，维护生动活泼、安定团结的政治局面中发
挥重要作用。



1999年1月13日