福建省龙岩市人民政府


龙岩市加快企业改革与发展若干规定
（龙政综[2002]449号）



　　根据省委七届三次、市委二届三次会议和省企业改革与发展工作会议精神，为进一步深化我市企业改革，加速闽西经济发展步伐，增强我市综合竞争力，以应对经济全球化和我国加入WTO的新形势，结合我市实际，制定本政策规定。
　　一、加快国有企业“两个置换”改革步伐，推进国有企业产权多元化和劳动力市场化
　　1、对国有资本退出中小企业可采用收益法进行资产评估，使评估价值更符合企业资产的市场价值。国有资产经评估确认后，按照“公开、公平、公正”的原则，实行以评估值为基准价向全社会公开招标、拍卖或经同级国资委审批后协议出让（涉及土地使用权的出让按现行法律、政策规定执行）。出让时，买方一次性付清价款，给予30%以内的折扣优惠；分期付款，也给予一定的优惠。
　　2、市内外各类企业收购、兼并我市国有企业，根据人员、债务跟随资产走的原则，经市国资委批准，采取国有资产无偿划拨的形式兼并或零价出让。国有企业改制过程中，对企业的潜亏、政策性亏损，经有关部门和国资委批准，予以核销；对企业不良资产、非经营性资产，经有关部门或国资委批准，予以剥离或折价处理。在企业改制和资产重组中，凡市内跨区域、跨行业、跨所有制的，原属地按出资比例享有企业的产值、增加值、销售额指标和税收分成。
　　3、国有企业改革过程中，对行政划拨土地使用权实行有偿转让及企业资产变现收入，报经市、县人民政府批准可用于增资减债、结构调整和安置职工；特困企业（按有关政策剥离后的净资产不够安置职工费用的）盘活土地存量资产、转让土地使用权收益，只要用于安置职工的，可全额返回土地出让金；经批准关停、破产的国有企业，可由市、县人民政府将其原行政划拨的国有土地使用权收回，并组织评估后拍卖，拍卖所得优先用于安置职工；国有企业进行股份制改造，原土地用途不改变，土地价值作为国有出资的，报省财政厅、国土资源厅批准，免收土地出让金。
　　4、国有企业产权转让给职工，可“先租后买”，即职工先按协议租赁经营企业，购买时可享受企业整体出售折扣优惠。国有企业改制为有限责任公司的，股权可重点向经营者及管理、技术、生产骨干集中，并依照公司章程规定流动转让。
　　5、经企业的主要债权人同意，企业可拿出部份有效资产及相应的债务进行改制，该企业可作为出资者以其有效资产与职工、其他法人、自然人出资共同组建新公司；也可由职工出资购买企业部份有效资产组建新公司。原企业在新企业所得红利主要用于偿还债务。
　　6、为鼓励企业改制为股份有限公司，培育我市上市资源，凡新设立或通过改制、变更设立的股份有限公司，由市政府给予奖励10万元，进入辅导期的股份有限公司，辅导期满并通过中国证监会特派办验收的，市政府给予奖励20万元。
　　7、国有企业凡改制的，国有身份的职工与原企业解除劳动关系后，职工的国有身份自然消除。正常生产经营的企业，职工解除劳动关系的补偿金按解除劳动关系前12个月本人的平均工资和职工在本单位的工作年限（原固定职工第一次解除或终止劳动关系的，按连续工龄计算），每满一年补偿一个月的经济补偿金，不满一年按一年计算；职工因解除劳动关系而失业的，按规定享受失业保险待遇。实行年薪制的企业领导或高薪岗位人员，其解除劳动关系的经济补偿金，按不高于本企业职工前12个月人平均工资的两倍计算。停产、半停产企业的职工，按解除劳动关系时当地上年度企业平均工资和职工在本单位的工作年限（原固定职工第一次解除或终止劳动关系的，按连续工龄计算），每满一年工龄（不满一年工龄按一年计算）发给一个月工资的一次性安置费后，不再享受失业保险待遇。
　　8、特殊行业和公用事业企业职工中，原执行事业工资标准并在机关社保集体缴费的，改制后，企业职工可以在机关社保继续缴纳相应的社保费，并按规定执行有关政策。上级政府有新规定的按新规定执行。
　　二、积极筹措国有企业改革成本，理顺企业债权债务关系
　　9、建立国有企业改制与破产准备金，在财政设立专户管理。其资金来源：①市本级由市财政每年安排一定数量的专项资金，各县（市、区）由同级财政安排一定数量的专项资金；②国有资产转让收入和国有股减持收入；③国有股红利收入和企业税后利润集中一块；④各级政府建立的部份再就业基金；⑤企业土地使用权转让和土地变更用途的收入用于安置职工节余部份，以及企业租赁费等。
　　10、国有企业在改制中需盘活土地资产、转让土地使用权的，可由市、县人民政府的土地收储中心依法收购，按土地评估价格给予收购补偿；收储的土地经对外公开出让扣除储备成本的净收益，经市、县人民政府批准，纳入同级财政的国有企业改制与破产准备金专户管理（新罗区国有企业改革土地收储转让的净收益和土地出让金由市返还新罗区），由同级政府的企业改革领导小组统筹安排，专项用于企业改制和关闭、破产企业中职工解除劳动关系的补偿金和社会保障等改革成本支出。
　　11、优惠改制企业收费标准，降低企业改制成本。供水、供电单位和邮电部门为改制企业办理水、电、通讯等过户手续，免收手续费、开户费。国有企业改制改组后办理工商变更登记时，原企业注册资本（包括资产重组各企业原有注册资本）以内的只收取变更登记费，增加部份按最低标准收取注册登记费，收取注册登记费后，不另收变更登记费。税务部门、建设（房管）部门、土地管理部门办理税务变更登记、房产变更登记和不涉及土地分割或面积、建筑物发生变化的土地变更登记，每证只收成本费，对改制企业涉及的房地产契税，可申请缓交。对社会审计、评估（含房产、土地）、信用评级、产权交易、公证、职业介绍等实行政府定价或政府指导价的中介服务项目，其收费标准在物委核定的最低标准的基础上，给予优惠照顾。
　　12、对整体出售资产有困难的企业，在与债权银行协商后，可将相对独立的部份资产拍卖变现，或向社会公开招标租赁，其拍卖收入或租赁费优先用于职工安置和分步还贷。对实施破产的企业，在《担保法》实施前，原行政部门对企业的担保应视为无效，由行政部门指定的企业贷款担保，可逐户与债权银行商定，酌情解决。
　　三、多渠道增加对工业的投入，大力优化工业发展环境
　　13、实行“以商补工”的土地政策，降低工业用地开发成本。市政府建立“以商补工”土地专项资金，把商业用地中开发增值部分的20%划入专项资金帐户，该资金专项用于补贴工业用地。
14、增加财政对工业的投入，向重点行业和企业倾斜。一是各级财政要按增长比例增加企业技术创新资金和科技三项费用，以提高产品技术含量；二是逐步增加工业结构调整资金，主要用于新投资项目和技改项目的贴息，吸引民间资金对工业的投入；三是通过财政扶持，壮大市级中小企业信用担保机构实力，同时，建立县（市、区）中小企业信用担保机构，加大对中小企业的金融支持力度。
　　15、建立各种经济成份企业的平等制度，对各种经济成份的企业在市场准入、融资渠道、税收征管、社会保障方面实行一视同仁、平等竞争的政策。各金融机构要积极创新信贷品种，改进信贷工作方式，适当下放贷款审批权限，简化信贷操作环节，增加对企业信贷投入。
　　四、加快实施名牌战略，积极鼓励科技创新
　　16、要大力实施品牌战略，鼓励企业争创名牌。对已获得省级以上名牌产品的企业，要在政策、信贷、人才、市场和信息等方面给予优先支持；电视、报刊、广播等新闻媒体及有关部门要加强宣传名牌产品、著名和驰名商标及生产企业，要划出主要街道、路段、版面和时段优先、优惠宣传我市名牌产品和驰名、著名商标；要严厉打击假冒名牌产品、驰名商标、著名商标的违法犯罪活动，加大名牌产品和著名商标、驰名商标的保护力度。对获得原产地域产品保护的企业奖励10万元；对获得中国名牌或驰名商标的企业奖励10万元，获得省名牌或省著名商标的企业奖励5万元。获得中国名牌、中国驰名商标、省名牌、省驰名商标等多项荣誉的企业，按最高荣誉档次给予一次性奖励。奖金由同级财政支付。
　　17、鼓励和支持大中型企业和企业集团建立技术中心。被确认为市级企业技术中心的，由市政府扶持10万元，并在财力和人力等方面给予优先支持。对已被确认为市级企业技术中心的企业，要积极申报省级企业技术中心，以争取省级的扶持。对研究开发的新产品、新技术、新工艺所发生的各项费用等可计入管理费用，准予全额税前列支。
　　18、鼓励科技人员从事技术开发和成果转化，允许技术管理等生产要素参与分配。支持除特殊岗位外的机关、事业单位的科技人员在不影响本职工作并征得单位同意的前提下，在其他单位兼职从事研究和成果转化活动，或离岗创办科技型企业和到其他企业转化科技成果。
　　五、加强组织领导，调动一切积极因素，营造全社会支持企业改革与发展的良好氛围
　　19、继续对国有及国有控股企业的经营者推行年薪制，并对经营业绩显著者实行奖励。试行期权期股奖励政策。国有及国有控股企业可试行期权制，即经营者先投入其认购股本的一部份资金，并和企业出资者签订协议，在三至五年内用分得的红利将期股买成实股。在期股买成实股之前，经营者若离开工作岗位，期股既不能带走，也不能转让。
　　20、鼓励各类专业技术人员流向企业，建立企业经营者人才市场。要从政府经济管理部门选一批懂经济、会管理、知识层次较高的干部到企业工作。在企业工作期间，除保留其职级和行政机关的一切待遇外，企业可根据其贡献给予一定的补贴或奖励，工作业绩突出的，政府另作相应的奖励。依托市人才市场，建立对企业经营者评价、管理和使用机制，为企业经营者进入市场创造条件。此外，对改制企业的主要领导，任职期间表现突出、经营业绩优良的，各级政府应给予妥善安置。
　　21、建立市、县（市、区）两级政府“一把手”负总责的分级责任制，加强对企业改革与发展工作的领导。市直各有关部门要从大局出发，各负其责，加强协调，齐抓共促，搞好服务。同时，要加大对企业改革与发展工作的宣传力度，形成全社会上下谈改革、促发展，并积极参与的良好氛围。
　　本规定自发布之日起施行。此前发布的有关规定如与本规定相抵触，以本规定为准。
2002年12月5日发布





　




　

　

试论当前基层政府依法行政的现状和对策

王胜宇


　　（一）行政立法步伐加快
　　八十年代以前，我国的行政管理基本上是以“人治”为主，行政机关及其工作人员主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事，当时人们大多只知道有刑法、民法和经济法等一些法律，而不知道应有行政法；只知道司法机关应依法办案，而不知道行政机关应依法办事。直至八十年代开始，这种状况才逐渐改变，国家开始制定法律法规，逐步以依法办事取代依政策、依领导人批示办事，及至八十年代中期仍缺乏规范行政行为、行政责任、行政救济的基本法律，行政管理的大多数领域尚无法律调整，行政机关及其工作人员行使职权所遵循的仍然主要是政策性文件。此后，国家立法步伐加快，截止目前，全国人大及其常委会通过了近200个法律和决议，其中大多数是行政管理方面的法律；国务院制定了700多个行政法规，各省、自治区、直辖市人民政府以及经国务院批准的较大的市的人民政府，省、自治区所在地的市人民政府也制定了30000多个行政规章。现在，我国的政治生活、经济生活和社会生活水平基本上已经有法可依。
　　（二）行政管理向法治化过渡
　　近十多年来尤其是党的十五大以来，党和国家实行依法治国方略，推行依法行政，使行政管理逐步朝法治化方向迈进。党中央领导指出：“干部依法决策，依法行政是依法治国的重要基础”。据统计80%的法律都有赖行政机关执行，行政机关在依法行政治国中担负着重大责任，通过十几年的不懈努力政府各职能部门和执法队伍逐步树立了法制意识，推进了依法行政和依法治国的进程。这主要表现在：一是行政机关及其工作人员的法治意识有所增强，尤其在高中级行政机关，这方面的转变更为明显，更为突出；二是行政管理决策层在行政决策过程中开始注重在法律规定的范围内进行，注重决策的合法性、科学性；三是在行政管理的实施过程中，不仅仅依靠政策办事，而且更要依靠法律、法规、程序办事；四是行政救济渠道开通，一些违法和不当行政行为所造成的不良后果得到补救，在一定范围内和一定程度上改善了党、政府和人民群众的关系；五是行政管理队伍改革已取得了初步成效。1993年8月，国务院常委会审议通过并颁布实施《国家公务员条例》，各级公务员制度已初步建立，直至2006年执行的《中华人民共和国公务员法》，人事管理很多制度的改革取得突破性进展，行政机构改革正在稳步推进。自党的十五大以来，国务院已经实施了机构改革，部分省、市的机构改革也已进行，整个行政机构改革正在稳步推行。
　　（三）行政诉讼制度已建立
　　我国法制史有几千年，诉讼制度也有差不多同样长的历史。但我国法制史主要是刑法和刑事诉讼史，民法和民事诉讼在国家法制史中地位很低，行政法则只是“官”对“民”的统治工具，行政诉讼几乎没有地位。1982年，五届全国人大常委会第二次会议通过的《民事诉讼法（试行）》，首次规定人民法院可以按照民事诉讼程序审理法律规定的行政案件，这是我国行政诉讼制度的雏形。1989年4月4日七届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》，标志着我国行政诉讼制度的正式建立。该法自1990年10月1日正式实施以来，在我国政治、经济、社会生活中发挥了极其重要的、不可替代的作用。据最高人民法院统计，《行政诉讼法》实施十年来，全国各级法院共受理一审行政案件58.6万余起，其中约有40%的案件原告胜诉。
　　（四）行政监督网络初步形成
　　行政监督，它是国家行政管理中的重要环节，又是国家行政机关行政行为的基本手段，是政府职能实现的有力保证，是防止滥用权力、以权谋私、权力异化的重要措施，是保证国家机关正常、协调和高效运转的主要条件。推行依法行政以来，我国已基本形成了纵横交织的行政监督网络，即有以综合监督、职能监督、主管监督、行政监察等主要形式构成的国家行政机关的内部监督；又有党的监督、国家权力机关的监督、司法机关的监督、人民群众的监督、社会团体的监督、舆论的监督等形式多样、范围广泛的外部监督。实践证明，有效的监督，对于及时纠正行政机关及其公务员的错误行为，对于行政机关及其工作人员克服推诿扯皮、无人负责的现象，提高行政效率，对于保障国家行政管理工作的顺利进行、平衡发展，对于行政机关及其工作人员的清正廉明建设已经并将继续发挥重要作用。
　　二、我国依法行政主要存在的问题
　　从上述情况可以看到，我国的依法行政状况总体上已大为改观，并在逐步向良性化方向发展。但是，目前我国的依法行政还处于初步阶段，如果按照依法行政的内涵所揭示的原则要求去做，则还存在一些不容忽视的问题：
　　（一）“人治”残余思想普遍存在，“法治”意识比较淡薄
　　我国是一个有着两千多年封建专制统治、十多年的军阀统治、二十多年蒋介石独裁统治的国家，使我国人治、特权思想十分严重，“官本位”观念突出，依法行政意识和公民依法维护自己合法权益的意识不够强。建国后，我国长期实行高度集中的计划经济体制，党和国家虽然也着手过法制建设，但人们主要是依靠政策办事。“文化大革命”十年内乱，法制建设被中断，国家行政管理遭受严重破坏，社会处于严重混乱状态，人们的“法治”意识荡然无存。这种先天的不足加之后天的缺陷，使得我国“人治”残余思想至今仍普遍存在，“法治”思想萌芽艰难，依法行政阻力不小。部分领导干部认为，依法行政不管用，按法定程序逻辑办事太麻烦，弄得不好还得当被告上法庭，远不如开会、发文件，甚至打电话方便快捷，因而总是抱着“人治”观念不放，习惯于“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾；有的认为，“法治”是治“民”的而不是治“官”的，依法行政就是“依法治老百姓”，美其名曰“法律是人制定的，归根到底还是人治”，因而往往把自己凌驾于法律之上，凌驾于老百姓之上，颐指气使，耀武扬威，为所欲为；有的则把法作为当前一种为“我”所用的工具，对已有利时就执行，对已不利时就抛至一边，我行我素。如此等等，致使依法行政原则难以贯彻落实。
　　（二）行政立法缺乏协调，立法工作仍显滞后
　　改革开放以后，我国的立法工作包括行政立法步伐已经大大加快，步入了法制建设的“快车道”，但行政立法缺乏协调的问题比较突出，行政立法滞后的问题不可忽视。这突出表现在：一是中央国家机关各部门之间、中央国家机关与地方国家机关之间所制定的法规、规章之间缺乏协调，形成权利范围扩张，甚至相互“打架”，在执法过程中一个问题数个部门管理，并且管理不彻底，这样降低了政府的公信力；二是除在计划经济条件下制定的《国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》已不能满足当前形势需要；《行政许可法》颁布时间不长，从中央到地方各级政府机构、职能、编制和工作程序都没有法定化，造成有法但没有相对实施的条件。这与贯彻依法治国方略，推行依法行政原则的要求是不相适应的；三是有些法律、法规对某些行政机关设置的职权过大，尤其对自由裁量权规定的幅度过大，没有顾及到公民权利一旦受到侵害后的法律责任，容易造成少数行政执法人员毫无顾忌地行使行政权，导致行政权的滥用，甚至是乱用。
　　（三）行政执法体制不顺，行政越轨屡见不鲜
　　我国现行的执法体制存在不顺的问题，既有部分政企不分（行政管理部门办企业），政事不分（一些事业单位行使行政职能）的问题，又有行政执法部门纵向集权、条块分割、部门壁垒、缺乏协作的问题，还有部门管理交*过多，职责不消，甚至产生“利益型”（即为本部门、本单位的小团体利益）执法的问题。行政越轨，主要表现为越权执法、不作为违法、滥用行政权、乱施处罚，以及“权权交易”、“权钱交易”等等。行政越轨行为，损害党群、干群关系，损害党和政府的形象，对党的建设、政权建设、行政机关建设都是极其有害的。
　　三、加强与完善依法行政的几点设想和对策
　　（一）更新观念，牢固树立行政法治意识
　　意识指导行动，行动受制于意识。没有行政法治意识，就不可能依法行政。针对当前的实际情况，需要从以下几个方面来更新观念，树立依法行政意识：一是要革除“人治”思想，树立“法治”意识。“人治”是专制主义的产物，与现代社会的“法治”要求是格格不入的；“法治”是现代法治国家普遍适用的准则，是社会文明进步的标志。为了社会的长治久安，我们必须牢固树立“法治”意识，摒弃以言代法、以权压法、违法行政等陋习，维护法律权威，切实做到依法管理国家政治、经济、文化和社会事务，切实维护和保障广大公民参与管理国家事务的权利；二是要革除法律治民不治官的错误思想，树立法律面前人人平等，依法行政重在依法“治官”的意识。所谓依法“治官”，就是要依法规范行政机构行政职能、行政编制、行政运行方式和程序、行政人员的行政行为、各监督主体对行政监督，使行政机关的行政活动做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，提高政府威望和行政效率，使行政管理走向“法治”轨道；三是要革除单纯的法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义同时并重的意识。就是说，既要明确依法行政、依法治国的理想目标，又要考虑依法行政、依法治国的现实性，在将法律视作既管老百姓又管政府、管“官吏”的同时，把重心转向人民权益的保障和政府的实现上来，促进社会的文明进步。
　　（二）理顺体制，切实规范行政行为
　　这里所讲的体制，是仅从行政执法角度讲的行政执法体制。要在深化行政管理体制改革过程中，按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的思路，理顺行政执法体制。如前所述，我国现行的执法体制存在政事不分、政企不分、层级职责不清和执法交*过多等问题。为使行政执法行为进一步规范，应积极推行行政执法责任制。这种责任制要求各行政执法主体要以现行的法律法规为依据，明确其在行政执法方面的权力义务；要从领导机关到基层执法部门、从领导者到一般执法人员，逐步建立执法岗位责任制，分解落实行政执法任务，定期地、逐级逐人地、严肃认真地、实事求是地进行考核，并将考核结果与公务员制度考核挂钩；各行政执法主体要建立健全内部管理的配套制度，严格实行过错追究制度。
　　（三）创新制度，强化监督，努力形成有效的行政监督机制
　　《行政许可法》颁布以来国务院有关部门共清理规章和规范性文件1360余件，其中废止和修订了630余件，对行政机关清理后确定了83个国务院部门和有关单位有权实施行政许可，地方各级政府对规章和规范性文件进行了清理在很大程度上缓解了行政体制中的矛盾和弊端。历史经验证明，权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败，建设法制政府，确保执政为民必须强化对行政权力的监督，使权力运行公开透明，置身于人民群众的监督之下。只有人民群众监督政府，政府才不会懈怠，执法和行政人员才不会滥用手中的权力。随着经济的发展和时代的进步，社会公共事务不断增多，行政机关的管辖范围越来越大，行政权力也相应增加。权力还有摆脱束缚自我扩张的特性，因此靠行政机关及其公务员自律依法行政是不够的，更重要的是要有一套真正强大有效的监督体系去制约行政主体的权力扩张和滥用。可见，强化行政权力监督，是依法行政的保证。为此，我们一是要确立人大监督的核心地位，制定切实可行的人大监督法规，使监督内容、程序及后果明确清晰，便于操作，有效落实；二是要加大其它外部监督的力度。党的监督、民主党派的监督、司法机关的监督、社会团体的监督、人民群众以及新闻媒体的监督都要充分发挥应有的作用，对各级各类行政机关及其公务员的行政行为依法实施监督，在共同服务于人大监督这个中心的基础上形成监督合力。比如监察机关的监督，要从体制上解决监察机关的人权、财权、物权受地方行政机关制约问题，使其能够没有后顾之忧地行使监督职权，同时应扩大下载监察范围，赋予监察权以法律监督的权威性；放宽行政诉讼的起诉资格，使行政权力受到普遍监督而得到广泛控制；赋予检察机关对行政机关及其公务员的行政违法行为提起诉讼和支持诉讼的权力，以追究违法行政的法律责任。又比如新闻媒体的监督，应制定相关的法律，以保障舆论机构获取信息、发布信息的权利，保障公民的知情权，使舆论监督成为行政监督一个重要渠道、重要手段。如此等等，才能充分发挥现有监督网络的应有作用，保障依法行政的公正透明切实可行。
　　诚然，我国要实现依法行政，需要进行多方面的、长期的、艰苦的努力和大量的探索，对于一个法制建设几十年的国家来说是在不断探索和借鉴过程逐步向好的方向发展的，实现依法行政是我们的最终目标，所以我们必须革除一切与依法行政的要求不相适应的旧观念，必须进一步完善行政法律体系，必须理顺现行行政执法体制，提高执法队伍素质，必须强化和完善行政执法监督机制。惟其如此，才能为解决我国依法行政中存在的现实问题创造条件，不断推进依法行政的进程，实现依法治国的宏伟方略。


北安市人民法院 王胜宇